秦**与蓬莱**源局二审行政判决书

审理经过

秦*国诉蓬莱市国土资源局土地行政告知一案，蓬**民法院于2014年12月9日作出（2014）蓬行初字第22号行政判决。一审原告秦*国不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年2月9日公开开庭审理了本案。上诉人秦*国、被上诉人的委托代理人呼功平、聂玲家、一审第三人蓬莱市西海**发有限公司的委托代理人杨**到庭参加了诉讼，一审第三人蓬莱市紫**民委员会经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。

上诉人诉称

本案行政争议形成过程如下：2013年1月至10月，秦**多次向蓬莱市国土资源局（以下称蓬莱市国土局）询问、举报蓬莱市紫荆山街道南秦村的土地是否被蓬莱市人民政府非法征收。2013年6月18日秦**诉至法院，要求确认蓬莱市人民政府强制征地行为违法。2013年11月25日招远市人民法院作出（2013）招行初字第99-1号行政裁定，以秦**起诉事实根据不足为由，驳回了秦**的起诉。秦**不服提起上诉，在本院二审审理期间，秦**向本院提交了书面撤诉申请，本院作出（2014）烟行终字第27号行政裁定书，准予其撤回上诉。2013年10月16日秦**向蓬莱市国土局举报蓬莱市紫**民委员会（以下称南秦村委）非法出卖土地。蓬莱市国土局经调查后，认为该宗土地尚未破坏，不存在土地买卖与非法占地的事实，即口头告知秦**非法买卖土地没有形成事实，也没有证据予以证明，不能立案查处。秦**认为蓬莱市国土局不履行法定职责，诉至一审法院，一审法院作出了（2013）蓬行初字第18号行政判决，驳回了秦**的诉讼请求。秦**不服一审判决提起上诉，在本院二审审理期间，2014年6月4日，蓬莱市国土局向秦**出具了一份《群众举报案件告知书》，载明：“你到我局反映南**委会非法卖地一案，经我局多方调查及现场核查，你反映的情况不属实。因土地性质没有改变，该宗土地上也没有建筑物和构筑物，不符合立案条件，我局不予立案查处。”秦**收到告知书后即申请撤诉，本院作出（2014）烟行终字第55号行政裁定，准予秦**撤回上诉。秦**不服该告知书，于2014年6月6日向烟台市人民政府提起行政复议，2014年9月22日，烟台市人民政府作出烟政复决字（2014）220号行政复议决定，维持了被告作出的《群众举报案件告知书》。秦**不服，诉至法院。

一审法院查明，2013年1月开始，原告因对地上附着物补偿款不满，多次向被告蓬莱市国土局举报，先是起诉蓬莱市人民政府违法征收土地，后又起诉被告行政不作为，在被告作出《群众举报案件告知书》后，原告不服，在经过行政复议后，又诉至一审法院。

一审法院认为，根据行政诉讼法对具体行政行为是否合法进行审查的原则，本案主要从被告作出具体行政行为的主体资格、职权范围、行政程序、事实证据、适用法律等方面，对被告作出的《群众举报案件告知书》的合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、《土地违法案件查处办法》第五条、第六条的规定，被告蓬莱市国土局具有管辖本行政区域内土地违法案件的主体资格，对土地违法案件进行受理、审查、处理属于其职责范围。被告接到原告举报后，进行了现场勘查拍照、询问、调查取证、并口头告知及书面告知了原告，程序合法。关于事实方面的审查，2013年10月，原告向被告举报第三人蓬莱市西海**发有限公司（以下称西海岸公司）与南秦村委会签订土地买卖协议，要求被告查处，被告随后进行了调查取证，认为现有证据不能证明第三人之间存在买卖土地的违法事实，因为土地性质没有改变，该宗土地上也没有建筑物和构筑物，不符合立案条件，决定不予立案查处，一审法院认为被告认定事实清楚。关于适用法律方面的审查，被告依据《查处土地违法行为立案标准》第一条的规定，认为第三人的行为不违法；原告认为第三人的行为违反了该标准第二条第（一）项、第三条第（二）项的规定，西海岸公司未经批准占用土地，在土地上挖沙、采石，破坏了种植条件；被告认为原告举报的是非法卖地，并未举报挖沙、采石。一审法院认为，被告针对原告的举报，依据上述标准第一条的规定对原告举报的案件进行调查处理，适用依据并无不当。综上，对于原告的举报，被告进行调查取证，依法作出了《群众举报案件告知书》，认定事实清楚、适用依据正确，原告要求撤销该告知书的诉讼请求，理由不能成立，依法不予支持。依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告秦**要求撤销被告蓬莱市国土局2014年6月4日作出的《群众举报案件告知书》的诉讼请求。

秦**不服一审法院判决，上诉称，一审法院查明和认定事实不清，适用法律不当，程序违法。一审法院判决回避了西海岸公司付给南秦村2470万现款和紫**事处支付给村民每人每亩4000元钱的事实，西海岸公司付给南秦村2470万现款是征地补偿款还是土地买卖款是本案的焦点，只有确认该款的性质才能作出公正的判决。既然蓬莱市人民政府没有征地，那么此款就应认定为土地买卖款。请求：1、确认西海岸公司付给南秦村2470万现款是征地补偿款还是土地买卖款；2、撤销一审判决，撤销被上诉人作出的《群众举报通知书》，判令被上诉人立案查处土地违法行为。

被上诉人辩称

被上诉人蓬莱市国土局答辩称：上诉人举报的是其村委会主任接传顺非法卖地给西海岸公司，被上诉人对上诉人举报的情况进行了调查取证，只能证实南秦村与西海岸公司签订的是联合平整土地的协议，西海岸公司用平整下来的沙石填海，这不仅不违法，而且还将山地变耕地，改善了种植条件。上诉人所称的西海岸公司付给南秦村2470余万元现款和紫荆**事处支付给村民每人每亩4000元现款的所谓事实，庭审中并没有拿出任何证据，且，这之前上诉人也从未向被上诉人反映过这个问题，被上诉人认为，这2470余万元不一定是征地款，可能是土地附着物补偿款。一审法院认定事实清楚，适用法律得当，依法应予维持。

一审第三人西海岸公司述称，我们不存在非法征地的问题，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。

一审第三人南秦村委会未作答辩。

本院查明

二审期间，合议庭确定的审理重点是：1、被上诉人所作《群众举报告知书》是否合法。2、一审法院判决认定事实是否清楚，程序是否合法。

针对上述审理重点，上诉人认为，确认2470万元是征地补偿款还是土地买卖款是本案焦点。现在既然不是征地，就是土地买卖。被上诉人的理由是不成立的；被上诉人认为，西海岸和南秦村签订的是平整土地协议，用平整的石头填海，土地没有买卖，土地上也没有建筑物和构筑物，按照立案标准不构成非法买卖土地。

各方当事人在一审中提供的证据已随卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

二审期间上诉人提交二份证人证言，证明征地补偿款已支付到南秦村了，办事处工作人员也把钱发给村民了。经质证，被上诉人和一审第三人均认为该证据与本案没有关联性，不予质证。

本院认为

本院认为：

关于被上诉人的主体资格及职权范围。《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”秦**认为南秦村委非法卖地，向被上诉人举报，要求进行查处，具有原告的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”以及《土地违法案件查处办法》第五条、第六条的规定，被上诉人作为辖区内土地管理部门，负有对秦**土地违法举报案件进行查处的法定职责。

关于被上诉人行政程序的问题。被上诉人在收到秦**关于南秦村委非法卖地的举报后，对举报的事项进行了调查，并于2014年6月4日向上诉人秦**出具了一份《群众举报案件告知书》，对秦**举报的事项向其作出了答复，决定不予立案查处，被上诉人的行为符合《土地违法案件查处办法》第十六条：“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。”的规定，被上诉人行政程序并无不当。

关于案件事实和适用法律的问题。国土资发（2005）176号《查处土地违法行为的立案标准》第二条非法占地类的第（一）项规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的；”第三条破坏土地类的第（二）项规定：“未经批准，擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的；”2013年9月，上诉人举报一审第三人南秦村委非法卖地，认为一审第三人西海岸公司在没有拿到农用地转用手续的情况下买地、毁田、挖石填海，一审第三人的行为符合上述两项立案标准的规定，依法应予立案查处。针对上诉人举报的问题，被上诉人经调查认为，首先，一审第三人既没有未经批准非法占用土地的行为，因为没有在土地上进行非农建设，土地上没有建筑物和构筑物，也不存在非法卖地，因为涉案土地平整后仍然归村集体所有；其次，两个一审第三人之间签订的是土地平整协议，协议约定平整后的土地应适合农业机械化生产和产业化经营，并不会破坏种植条件，相反还改善了种植条件，因此，上诉人主张不成立。本院认为，从现有的证据看，被上诉人辩称的涉案土地仍为村集体所有，土地上也没有建筑物和构筑物主张，事实清楚，证据充分，上诉人关于一审第三人非法卖地、占地的主张没有事实依据，本院不予支持；关于上诉人诉称的一审第三人擅自毁田、挖石，破坏了种植条件的主张，由于到目前为止，涉案土地并未开挖，协议尚未完全履行，本院不予评判。另，上诉人在诉讼中还主张本案的焦点是西海岸公司付给南秦村2470万现款是征地补偿款还是土地买卖款。针对上诉人该主张，被上诉人认为上诉人在举报时并未提及2470万元现款的问题，且上诉人也没有提交证据证实该款项的存在，此款可能是平整土地协议中约定的地上附着物补偿款，本院认为，上诉人主张西海岸公司付给南秦村2470万元现款，应当依法举证，但上诉人并未提交相应证据证实，上诉人要求确认该款是征地补偿款还是土地买卖款的主张，缺乏事实依据，且其在一审诉状中并未提及，一审法院未予审理，本院亦不予审理。《土地违法案件查处办法》第十七条规定：“符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：（二）有违反土地法律法规的事实；”被上诉人接到上诉人的举报后，依法进行了调查取证，提交了南秦**海岸公司签订的土地平整协议、对南秦村委会主任接传顺进行了调查并作了笔录，被上诉人认为依据现有证据不能认定一审第三人之间存在买卖土地的违法事实，上诉人举报的事项不符合《土地违法案件查处办法》第十七条第（二）项的规定，决定不予立案查处，被上诉人所作《群众举报案件告知书》认定事实清楚，适用依据并无不当。

综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人秦**负担。

裁判日期

二〇一五年三月二十日