朱**与栖霞市官道镇人民政府二审行政判决书

审理经过

栖霞市官道镇人民政府因生育证明违法一案不服山东省栖霞市人民法院（2015）栖行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人王**、徐**，被上诉人朱**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：原告曾在栖霞市**村小学任民办教师，原告共生育三个子女，原告的二女儿智力二级××，原告于1979年11月18日生育第三个孩子。现原告为领取民办教师教龄补助，到被告处开具生育证明，被告出具了原告生育第三胎属于违法生育的证明。鲁教人发（2014）1号《关于向农村原民办代课教师发放教龄补助的实施意见的通知》规定：“截止到2002年12月31日……。教育部门负责原民办代课教师人员身份和教龄认证工作；计划生育、公安部门协助教育部门做好原民办代课教师违反国家计划生育政策或者刑事犯罪等行为的认证工作。”被告执行计划生育认证工作，出具了原告生育第三胎属于违法生育的证明。原告不服向本院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为：（一）原告是否有诉权。栖霞市**服务中心系被告的下属单位，是协助政府负责本行政区域内计划生育服务与管理工作，其给原告出具的“违法生育”证明，具有公权力的性质，是一种准行政行为，该行为虽然不直接创设权利和义务，但在一定情况下可能对相对人产生直接的实际的影响。本案中的证明行为直接导致原告不能取得民办教师补助，对原告的利益产生了实质影响，原告提起行政诉讼，属于行政诉讼受案范围。（二）被告出具的证明是否合法。鲁教人发（2014）1号规定计划生育部门做好原民办代课教师违反国家计划生育政策的认证工作。被告具有职权给原告出具计划生育证明。被告依据1979年3月31日《山东省革命委员会关于计划生育若干问题的试行规定》为原告出具了“违法生育”证明，但规定只是界定“每对夫妇生育子女数最好一个，最多两个，生育间隔时间至少三年”。行政机关依据法规作出行政行为应严格按照规定明确释明内容适用，被告证明原告“生育第3个子女，属于违法生育”，规定中并没有该内容可作为依据适用，且原告第二个孩子系××，生育第3个子女，是否属于违法生育，该规定亦未作出界定。在规定未作出明确界定的情形下，被告即出具原告生育第三胎系违法生育的证明系适用依据不当。（三）起诉期限问题。被告出具《证明》的时间是2013年6月6日，未告知原告起诉期限，原告于2015年1月7日起诉，未超过2年的起诉期限。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告作出的原告属于违法生育的证明；二、被告于本判决生效之日起三十日内，重新为原告作出计划生育证明。

上诉人诉称

上诉人不服原审法院判决，上诉称：（一）我镇计生办出具证明的行为不属于具体行政行为，该证明至今也没有对被上诉人产生任何权利的影响。因此本案不属于行政诉讼受案范围。（二）原审判决中被告诉讼主体错误。根据鲁教人发（2014）1号文件第八条规定，上诉人不是计划生育部门，不具有计生工作的认证职责。属于被告诉讼主体错误。（三）上诉人计生办出具证明适用的依据是1979年3月31日《山东省革命委员会关于计划生育若干问题的试行规定》（以下简称《试行规定》）第二条和《山东省农村部分计划生育家庭奖励扶助对象确认条件的政策性解释（试行）》第三条第二款第三项的规定，被上诉人生育第三胎的行为在当时明显属于违法生育。综上，请求撤销原判。

被上诉人辩称

被上诉人答辩称：计生办的《证明》直接导致我不能取得民办老师补助，对我的利益产生了实质影响，属于行政诉讼。《山东省革命委员会关于计划生育若干问题的试行规定》规定若*第三个不享受国家相关福利待遇，我的第二个孩子严重智障，当时大队革委会批准我再生一个，当时我也未受到任何单位的处罚。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

各方当事人在原审中提供的证据已随案移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院判决查明的案件事实。

本院认为

本院认为，上诉人下属机构计划生育服务中心出具的《证明》直接关系到被上诉人能否取得民办教师补助，对被上诉人的利益产生了实质影响，被上诉人对该《证明》提起行政诉讼，法院应当受理。上诉人关于本案不属于行政诉讼受案范围的主张，本院不予支持。

上诉人计生办出具的《证明》中认定被上诉人1979年11月8日生育第3个子女属于违法生育，但未载明所依据的法律规定。上诉人在法院审理时主张依据1979年3月31日《试行规定》第二条“每对夫妇生育子女数最好一个，最多两个”的规定，而该条未明确规定生育第3个子女即属“违法生育”。

上诉人计生办出具涉案《证明》前，并无有权机关已作出的被上诉人属于“违法生育”认定或决定，那么被上诉人属于“违法生育”是上诉人计生办在《证明》中认定的。而上诉人在本院审理时却主张，上诉人不是鲁教人发（2014）1号文件第八条规定的“计划生育部门”，不具有计划生育的认证职责。即上诉人自认超越职权开具了涉案《证明》。

综上，上诉人应当先确定是否属于鲁教人发（2014）1号文件第八条规定的“计划生育部门”，有无“违反国家计划生育政策的认证”职责。在确定有该职责时，再根据相关法律、法规或政策对被上诉人有无违反国家计划生育政策进行认证。

综上，原审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判决。

二审案件受理费由上诉人栖霞市官道镇人民政府承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十六日