山东**限公司与济宁市**监督管理局行政处罚一审行政判决书

审理经过

原告山东**限公司与被告济宁市**监督管理局食品行政处罚一案，原告于2015年3月10日向本院提起诉讼。本院于2015年3月13日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并组织双方进行了证据交换；2015年4月2日，本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人秦*、颜*，被告委托代理人单*、李*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2014年12月10日，被告济宁市**监督管理局作出（济兖）食药监食罚（2014）12号《行政处罚决定书》，对原告山东**限公司处以以下行政处罚：没收查封扣押的预包装食品3505箱，并处预包装食品货值金额一倍罚款357393元。

被告济宁市**监督管理局在法定举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据和依据：

济宁市**监督管理局《组织机构代码

证》复印件、情况说明、法定代表人身份证复印件、执法人员《山东省行政执法证》复印件、国家食**理总局主要职责及《兖州区人民政府办公室印发济宁市**监督管理局（济宁市**安全委员会办公室）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（兖政办发（2014）3号。证明本案执法主体适格。

山东**限公司资质材料《全国工业产品生产许可证》、《企业法人营业执照》等复印件及法定代表人身份证复印件。证明处罚对象为具备合法生产资质的企业法人。

对山东**限公司成某仓库的《现场检查笔

录》；案件来源登记表（济兖）食药监食案源（2014）12号；立案审批表；对精武**公司总理武*的《询问调查笔录》及武*身份证复印件；对山东精武**公司保管员平现真的《询问调查笔录》及平现真身份证复印件；对山东精武**公司生产厂长颜*的《询问调查笔录》及颜*身份证复印件；对山东精武**公司打码员陆**的《询问调查笔录》及陆**身份证复印件；查封扣押审批表、查封扣押决定书（济兖）食药监食查扣（2014）012号、查封扣押物品清单；对山东精武**公司成某库张贴封条的照片打印件；山东精武**公司厂房布局图、车间设备布局图及工艺流程图；对山东精武**公司业务员徐*的《询问调查笔录》及徐*身份证复印件；山东精武**公司产品报价单、库存商品出库单复印件；查封扣押延期审批表、查封扣押延期通知书（济兖）食药监食查扣延（2014）12号；案件调查终结报告、案件合议笔录、案件集体讨论记录；听证告知审批表、听证告知书（济兖）食药监食听告（2014）12号、行政处罚事先告知审批表、行政处罚事先告知书（济兖）食药监食罚告（2014）12号；关于送达执法文书情况及光盘影像资料；行政处罚审批表、行政处罚决定书（济兖）食药监食罚（2014）12号、没收物品凭证（济兖）食药监食物凭（2014）12号、没收物品清单、送达回执；没收物品处理清单（济兖）食药监食物处（2014）12号。证明答辩人作出（济兖）食药监食罚（2014）12号《行政处罚决定书》的具体行政行为的事实依据清楚，程序合法。

4．《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《食品药品行政处罚程序规定》、《山东省规范行政处罚裁量权办法》。证明答辩人作出具体行政行为所依据的规范性法律文件。

5．对山东**限公司成某库封存情况的现场检查笔录，该公司开库情况说明及封条照片和影像资料。证明原告曾私自对已贴封条的成某库进行开库。

原告诉称

原告山东**限公司诉称，2014年9月29日，被告工作人员看到原告仓库中半成*外箱及少部分产品没有标示生产日期，就不分青红皂白当即检查立案，对全库产品进行查封，导致公司不能正常生产运行，一度停产歇业，造成巨大经济损失。被告查扣产品后一走了之，不管不问。后经原告多次交涉，被告于2014年11月24日向原告下达《行政处罚事先告知书》。我们认为被告拟做出的处罚属于认定事实错误，适用法律不当，于次日将《致食品药品监督管理局领导函》及上述处罚告知书复印件呈送至被告处，表明原告的意见。被告无视我方意见，于12月4日又下达《行政处罚告知书》。为维护合法权益，原告出具《陈述申辩意见书》，请被告复核。被告一意孤行，12月12日下达《行政处罚决定书》，此后原告多次到该局申辩，直到12月30日，被告没有任何信息反馈原告，原告在12月31日上午又找到邱局长，反应申辩事实情况，邱局长当场安排该局人员尽快处理。经过漫长的等待仍然没有任何回复信息，2015年1月12日，我方再次找到邱局长，安排该局人员到现场确认相关事宜。1月13日被告人员2次到我司仓库确认均无果。1月14日原告联系该局人员，其表明向局长汇报商议后再给通知。为减少损失，我公司表明如下意见：首先，我公司产品以入库成*和暂存半成*两种形式置于库中存放，放置产品的仓库是恒温库，不是被告所谓的成*库。成*是产品和外箱标示生产日期清晰、标示一致、经检查完全无误封箱完整的产品；半成*是外箱没有标示生产日期没有封箱的产品，但是其中绝大多数产品生产日期标示清晰，每架留几箱不做标示，其目的是为了确保产品质量，在发货前进行彻底的全面检查有无破带涨袋现象、有无漏打错打生产日期或日期模糊不清现象、装箱数量是否正确、外箱与内袋标示是否一致。如果存有上述任何一项检查项不合格，则用没有标示的同批产品加以标示补充。而被告查封的产品中，包括成*及标示生产日期清晰的半成*大约3000箱，仅有少部分未经检验合格的半成*没有表示生产日期。况且我公司也没有将上述产品投放市场，还处在生产检验过程中，不存在经营销售行为，没有对人体健康造成任何危害，没有在社会上造成任何不良影响，不存在食品安全隐患。被告以“该公司成*库中存放标签中未标示生产日期的预包装食品3505箱”进行处罚显然与事实不符，应属认定事实错误。其次，被告处罚程序违法。《行政强制法》第二十三条规定：查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所设施或者财物。而本案被告查封的产品中，包括成*及标示生产日期清晰的半成*大约3000箱，仅有少部分未经检验合格的半成*没有表示生产日期。即便不分青红皂白查封，也只有其中的500箱没有标示生产日期，这还是因为未经检验没有打码。根据《国家赔偿法》第四条第二款之规定，被告应赔偿原告的经济损失。另外，根据行政强制法第二十五条之规定：查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的，经行政机关负责人批准可以延长，但是延长期限不得超过三十日。而本案中，被告从2014年9月29日就违法查封了我公司上述产品，截止到现在已经有近6个月之久，而我公司生产的食品保质期为半年。众所周知，食品对于保质期的要求对于时间的要求是第一位的，一旦查封时间超出食品保质期，后果可想而知。我国行政强制法第二十七条还规定：行政机关应在二十五条规定的时间内对查封产品予以处理。但被告查封后就一走了之，早已超出法定期限，不及时处理的后果谁来买单？！综上，我公司产品以入库成*和暂存半成*两种形式置于库中存放，放置产品的厂库是恒温库，不是被告所谓的成*库，被告以“该公司成*库中存放标签中未标示生产日期的预包装食品3505箱”进行处罚显然与事实不符，应属认定事实错误；被申请人行政程序违法，依法应撤销该具体行政行为并赔偿原告的经济损失。故请求依法撤销被告于2014年12月10日作出的（济兖）食药监食罚（2014）12号行政处罚决定书；责令被告赔偿原告的经济损失357393元。

原告山东**限公司向本院提供了下列证据：

1、情况说明1-3份，证明厂库东门开封原因是被告索取生产日期及代存标示。

2、致兖州区**管理局领导函，证明反映的相关情况。

3、原告申请书，证明原告愿意接受行政处罚。

4、原告情况说明，证明原告无力接受处罚。

5、原告情况说明书，证明原告无力接受处罚。

6、库存情况说明，证明成*与半成*的有关情况。

7、作业指导书，证明工艺流程。

8、包装及现场照片，证明销毁的产品上有标示日期。

9、陈述申辩意见书，证明原告认为处罚过重。

10、物品清单6页，证明现场情况及数量。

11、恒温库旧包装统计数量表2页，证明数量。

12、（济兖）食药监食罚（2014）12号行政处罚决定书，证明处罚情况。

13、行政处罚事先告知书7页，证明原告不接受、不签字。

14、检举信3页，证明原告多次申诉及申请，不接受被告的处罚。

15、给新兖镇领导的情况汇报3页，证明原告认为处罚事实错误，处罚不当。

16、给区领导的情况汇报3页，证明原告认为处罚事实错误，处罚不当。

17、录音记录，证明和被告工作人员协商的情况。

被告辩称

被告济宁市**监督管理局辩称，一．答辩人对原告生产标签不符合法定要求的预包装食品的调查事实：2014年9月29日，我局执法人员李*、刘*在原告生产厂长颜*的陪同下，对其成*仓库进行现场检查，检查发现该公司成*仓库中存放的六个品种规格的预包装食品的包装标签未见标明生产日期，遂对原告相关人员进行了询问调查。期间，执法人员对原告成*仓库全面检查并对该公司相关人员询问调查并记录确认，询问调查笔录情况与现场检查情况吻合。当事人对违法事实没有任何异议，并在《询问调查笔录》、《现场检查笔录》上签字认可。通过现场调查，证实原告成*仓库中的3505箱预包装食品标签均未标明生产日期，我局对原告成*仓库进行了查封，对该批食品进行了查封扣押，制作了查封扣押清单，原告总经理武*对清单中所列物品品种、数量核对无误后在《查封扣押物品清单》上签字。原告生产标签不符合法定要求的预包装食品的违法事实清楚。二、答辩人对原告实施行政处罚的程序合法。2014年9月29日，我局发现原告涉嫌生产标签不符合法定要求的预包装食品，于当天下达了《查封扣押决定书》（济*）食药监食查扣（2014）012号，对标签未标明生产日期的3505箱预包装食品予以就地查封并立案查处，原告总经理武*对《查封扣押物品清单》中的物品品种、数量核对无误后签字，查封扣押期限为30天。由于涉案货值较大，案情复杂，我局2014年10月28日向原告下达了《查封扣押延期通知书》（济*）食药监食查扣延（2014）12号，延长期限为30天。案件调查终结后，我局经过合议和案件集体讨论，作出对原告进行行政处罚的决定，执法人员于2014年11月7日送达了《听证告知书》、《行政处罚事先告知书》，2014年11月25日，原告方*、颜*向我局递交《致兖州区**管理局领导函》，称“不予接受处罚告知”。2014年11月26日下午，武*、颜*向办案人员送交《陈述申辩意见书》，并于2014年11月27日送回《听证告知书》、《行政处罚事先告知书》。根据现场核实情况，我局认为原告陈述答辩理由不成立，于12月4日送达了《听证告知书》、《行政处罚事先告知书》，原告未要求举行听证，我局于12月10日对原告下达《行政处罚决定书》。本案查处过程中，我局均由两名以上执法人员按规定时限办理，并按规定向当事人出示执法证件，说明检查或调查的理由、依据，告知其依法享有的权利和义务，所有执法文书经过审批，办案程序符合法律规定。三、原告生产标签不符合法定要求的预包装食品，应当依法处罚。原告生产标签不符合法定要求的预包装食品的行为，违反了《食品安全法》第四十二条、第八十六条之规定，考虑到当事人的违法行为没有造成直接的社会危害，依据《行政处罚法》第二十七条第一款、《山东省规范行政处罚裁量权办法》第十五条处预包装食品货值金额一倍罚款357393元是符合法律规定的。四、对于原告提出的国家赔偿的诉讼请求，答辩人认为我局作出的具体行政行为合法。综上所述，答辩人作出的（济*）食药监食罚（2014）12号《行政处罚决定书》的具体行政行为认定的违法事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，行政处罚程序合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。

本院查明

庭审中，合议庭听取了双方当事人的质辩意见，经审查、评议，对双方提交证据作如下确认：

1、对被告提供第一至第五组证据：第四组系法律法规或规范性文件，不属证据范畴；对其余证据，原告虽对其中部分内容有异议，但其形式、内容及来源均符合最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有合法性、真实性及关联性，本院均予以采纳。

2、对原告提交1-17项证据：第4-7项证据系原告单方情况说明，其真实性无法确认，本院不予采纳；第14、15、16项证据系原告向其他党政机关领导的汇报或检举，与本案缺乏关联性，本院不予采纳；第17项证据系录音记录，并无其他佐证，其来源的合法性及真实性难以认定，本院不予采纳；其他证据其形式、内容及来源均符合最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，具有合法性、真实性及关联性，本院均予以采纳。

根据上述认证意见，本院确认如下事实：

2014年9月29日，被告以原告成某仓库中有六个品种的预包装食品包装标签未见标示生产日期、涉嫌违反《食品安全法》第四十二条为由，向原告送达了（济兖）食药监食查扣（2014）012号《查封（扣押）决定书》，将3505箱预包装食品予以就地查封并立案查处，并制作《现场检查笔录》1份、《询问调查笔录》4份对相关事实予以确认。2014年10月28日，被告制作送达了（济兖）食药监食查扣延（2014）12号《查封扣押延期通知书》，自2014年10月29日起延长至2014年11月28日。2014年12月4日和7日，被告相继制作（济兖）食药监食听告（2014）12号《听证告知书》、（济兖）食药监食罚告（2014）12号《行政处罚事先告知书》，均注明“该文书企业当事人未签字，面交企业有关负责人武*”、文书收到日期为“2014年12月4日15时15分”。2014年12月10日，被告制发（济兖）食药监食罚（2014）12号《行政处罚决定书》，其《送达回执》上载明送达日期、收到日期均为“2014年12月12日9时20分”，并注明“当事人未签字，当面交予该公司总经理武*”。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条“……县级以上地方人民政府依照本法和**务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。……”、《济宁市兖州区主要职责内设机构和人员编制规定》（兖政办发（2014）3号）确定：“1、将原食品药品监管局和区政府食品安全办职责，划入新组建的食品药品监管局；3、将区质监局承担的生产环节食品安全监督管理、化妆品生产加工环节质量安全监督管理职责，划入区食品药品监管局”等相关规定，济宁市**监督管理局对本辖区内食品生产加工环节的质量安全具有监督管理职责，作为本案被告主体适格。山东**限公司系本案被诉具体行政行为的相对人，在法定期限内提起诉讼，作为本案原告主体适格。

根据双方争议焦点，确认本案的审理重点：一是被告认定原告违法事实的证据是否确实充分？二是被告作出行政处罚的程序是否合法？三是被告适用法律是否正确？四是对被告的查封扣押行为是否应予审查？

关于被告认定原告违法事实的证据是否确实充分问题。《中华人民共和国食品安全法》第四十二条规定：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；……”本案中，被告发现原告仓库中存放的预包装食品包装标签未见标明生产日期后，遂对成*仓库进行全面检查并对原告方总经理、生产厂长、仓库保管员、打码员等相关人员分别进行了询问调查、记录确认，相关人员均在《询问调查笔录》、《现场检查笔录》、《查封扣押物品清单》上签字认可，证实仓库中3505箱预包装食品标签均未标明生产日期。原告认为，案涉仓库是恒温库而非成*库，以入库成*和暂存半成*两种形式存放于库中，成*是产品和外箱标示生产日期清晰、标示一致、经检查完全无误封箱完整的产品；半成*是外箱没有标示生产日期没有封箱的产品，但其中绝大多数产品生产日期标示清晰，每架只留几箱不做标示，而被告查封的产品中，包括成*及标示生产日期清晰的半成*大约3000箱，仅有少部分半成*没有标示生产日期。但原告提供证据均为单方说明，缺少旁证，其效力不能对抗被告的调查询问笔录。故原告主张“被告以‘该公司成*库中存放标签中未标示生产日期的预包装食品3505箱’进行处罚显然与事实不符，应属认定事实错误”，理由不足，本院不予支持。

关于被告作出行政处罚的程序是否合法问题。《山东省行政程序规定》第九十三条规定：“法律、法规、规章对行政执法程序有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结。法律、法规、规章对行政执法程序没有规定办理期限的，实行限时办结制度。行政执法程序由行政机关依职权启动的，行政机关应当自程序启动之日起60日内办结；60日内不能办结的，经本行政机关负责人批准，可以延长30日，并将延长期限的理由告知当事人。……”由于《行政处罚法》、《食品药品行政处罚程序规定》等相关法律法规均未明确规定食品行政执法的办结期限，依法可参照上述规定。本案中，被告于2014年9月29日发现原告涉嫌违法的当天予以立案、调查，并制发《查封扣押决定书》，对标签未标明生产日期的3505箱预包装食品予以就地查封，2014年10月28日依法延长查封扣押30天。案件调查终结后，经过合议和集体讨论，于2014年12月4日送达了《听证告知书》、《行政处罚事先告知书》，在原告未要求听证的情况下，于2014年12月12日对原告送达了《行政处罚决定书》。据此可知，被告在本案被诉行政行为的程序启动、调查取证、听证、决定、送达等环节上，其步骤、方式均未违反行政执法的一般程序规定，办案期限已达74天，虽未超过最长90天的期限，但已超过60天的一般期限，且未按规定办理相关手续、将延长期限的理由告知当事人，应属程序瑕疵。

关于被告适用法律是否正确问题。《食品安全法》第八十六条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；……”本案中，原告生产标签不符合法定要求的预包装食品，依法应并处货值金额二倍以上五倍以下罚款，被告考虑到原告能积极主动配合执法工作，其违法行为也没有造成直接的社会危害，依据《行政处罚法》第二十七条第一款、《山东省规范行政处罚裁量权办法》第十五条，对原告处以没收查封扣押的预包装食品3505箱，并处预包装食品货值金额一倍罚款357393元，并不违背相关法律规定。

关于对被告的查封扣押行为是否应予审查问题。本院认为，查封扣押与行政处罚是各自独立的行政行为。若行政机关向行政管理相对人告知了复议权、诉讼权及起诉期限，而行政管理相对人在法定期限内对查封扣押不行使复议或起诉的权利，却在请求撤销行政处罚决定的诉讼中指控查封扣押违法，人民法院应根据行政相对人的诉请，只审查行政处罚行为的合法性。本案中，被告采取查封扣押强制措施及延长查封扣押期限时，均制作行政决定书，并告知复议权、诉讼权及起诉期限，原告虽然指控行政处罚与查封扣押两个行政行为都违法，但在法定期限内并未对查封扣押强制措施行使复议或起诉的权利，只诉请撤销行政处罚行为。根据原告的诉请，本案审查对象应当是被告的行政处罚行为，查封扣押行为是否违法不在本案审查范围之中，故本院不予审查。

综上，被告作出行政处罚，其认定事实的证据确实充分，适用法律正确，但程序存在瑕疵。鉴于该瑕疵并不必然导致错误的行政处罚，原告撤销处罚决定的请求依法应予驳回。原告据此要求赔偿，缺少法律依据。故依据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告山东**限公司“撤销被告2014年12月10日作出的（济兖）食药监食罚（2014）12号行政处罚决定书、责令被告赔偿原告经济损失357393元”的诉讼请求。

诉讼费50元由原告山东**限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年四月二十七日