安**与日照市人民政府行政行为违法一审行政裁定书

审理经过

原告安**诉被告日照市人民政府、第三人日照市东**区居民委员会（以下简称“宏达社区居委会”至判决主文）行政行为违法一案，于2014年8月6日向日照**民法院提起行政诉讼。日照**民法院受理后，于2014年10月10日裁定将该案移交本院审理。本院受理后，于法定期限内向被告以及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告安**及其委托代理人周**，被告委托代理人刘**、孙*，第三人委托代理人胡**到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。

被告日照市人民政府就日照市国土资源局报送的日国土资发（2010）480号《关于日照市2010G-118号国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示》，于2010年12月27日作出了日政土字（2010）156号《关于日照市2010G-118号国有建设用地使用权拍卖出让方案的批复》（以下简称“《批复》至判决主文”），同意收回位于上海路以北、海滨五路以西包括涉案土地在内的国有土地使用权，同意拍卖出让方案中拟定的出让方式及相关要求。

原告诉称

原告安**诉称，原告于1987年7月与第三人宏**居委会签订了土地承包合同，约定宏**居委会把13亩左右荒地承包给原告使用。原告全家在涉案土地上投入了大量的精力、物力，使得涉案土地由荒地变为耕地。2012年涉案土地被国家征用，但是政府在对原告进行了地上附着物的补偿后，并没有将土地补偿费给原告。在2012年宏**居委会起诉本案原告的诉讼材料中，原告得知涉案土地已经被日照市人民政府强制收回，并把7176852元土地补偿费全部支付给了宏**居委会。原告认为涉案《批复》程序违法，法律适用错误，因此请求依法确认日政土字（2010）156号《批复》违法，并支付土地补偿款给原告。

被告辩称

被告日照市人民政府辩称，第一，原告与被告作出的拍卖方案批复行为没有利害关系。1983年3月23日，山东省人民政府作出《关于同意石*港区十四个生产大队农业社员转为非农业户口的批复》（鲁政发（1983）28号），将包括争议土地在内的原“石*港区十四个生产大队”的集体土地收归国有。2001年9月24日，日照市东港区人民政府就争议土地为宏**居委会（原石*街道海滨三路居委）颁发东国用（2001）字第04265号《国有土地使用证》，使用权类型为划拨，面积为9200平方米（合13.8亩）。2010年10月9日，日照市**港分局与宏**居委会签订《国有土地使用权收回协议书》，决定收回该宗土地的使用权。2010年12月21日，日照**源局向被告报送《关于日照市2010G-118号国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示》（日国土资发（2010）480号）。经审查，被告于2010年12月27日作出涉案《批复》（日政土字（2010）156号），同意收回土地使用权以拍卖方式出让。中储**有限公司在日照**源局组织的拍卖活动中竞得争议土地的国有建设用地使用权后，双方于2011年5月16日签订《国有建设用地使用权拍卖出让成交确认书》。据此，原告并不是该地块的所有权人或使用权人，原告与被告作出涉案《批复》的行为没有利害关系，不是适格原告。第二，被告作出的涉案《批复》，属内部行政行为。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施”的规定，国土资源行政主管部门会同城市规划等部门拟订的拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，须经市、县人民政府批准。该批准行为是否可诉，应根据该批准行为是否对相对人的权利、义务产生实质性的影响来判断。根据其第二款的规定，出让方案应当包括出让地块的空间范围、用途、年限、出让方式、时间和其他条件等。因此，被告作出的《批复》，只是对拍卖方案的认同或不认同，没有对本案原告的权利义务产生实质性影响，属于内部行政行为。原告无权对被告的拍卖方案批复提起行政诉讼。另外，原告曾与宏**居委会就涉案土地于1987年7月签订《关于貂场驻地承包使用申请合同》，由原告免费使用争议地块用于种植、养殖生产。2010年，被告依法收回该块土地时，原告拒不迁出该场地。宏**居委会为此向日照**民法院提起民事诉讼，要求本案原告履行合同约定，迁出所占用的场地。2012年12月12日，本案原告和宏**居委会以及中储**有限公司在日照**民法院主持下签订了调解协议，共支付给本案原告地上附着物补偿款等共计100万元，原告也已领取该款项。综上所述，被告认为，涉案《批复》没有对原告的权利、义务产生实质性影响，系行政机关的内部行为。而且，该地块是国有土地，国有土地使用权人为宏**居委会，原告不享有该地块的所有权或使用权，不是适格原告。据此，请求人民法院依法驳回原告的起诉。

第三人宏达社区居委会述称，同意被告答辩意见，请求法院依法驳回原告的起诉。

根据原告的起诉、被告的答辩以及第三人的意见，法庭组织各方当事人围绕起诉人安**是否具有本案原告主体资格进行举证、质证。

原告针对上述争议焦点提交证据如下：关于貂场驻地承包使用的申请合同复印件，证明原告是涉案土地的实际使用权人，并在上面建设了相应的附属物和种植了农作物，与土地收回有利害关系。

被告在举证期限内提供如下证据证明起诉人安**不具备本案原告主体资格：证据1、省政府鲁政发（1983）28号《关于同意石*港区十四个生产大队农业社员转为非农业户口的批复》复印件一份；证据2、东国用（2001）字第04265号国有土地使用证复印件一份；证据3、原告与石*街道宏达社区签订的协议（同原告证据），证据4、安**与第三人以及案外人中储粮油**限公司在（2012）东民一初字第1463号案件处理时签订的调解协议。因原告对被告提交证据1、2的复印件提出异议，故法庭限被告于庭后三日内提供原件。被告在法庭指定期限内补充提交了证据1、2原件。在庭审过程中，被告补充提交了证据5，即土地登记申请审批表，证明涉案土地使用权归第三人。

第三人无证据提供。

本院认为

在审理过程中，本院对原、被告提交的证据进行了质证。在被告提交证据1、2原件后，原告表示对该两份证据真实性无异议。原告对被告提供的证据1关联性有异议，认为本案审查的是收回土地以及拍卖是否合法，从该证据内容看与本案没有关联性；从证据本身看，因原告是涉案国有土地的实际使用权人，并且已经使用多年，原告又是第三人的社区成员，被告通过批复准许收回涉案土地，也证明原告与本案有利害关系，具备诉讼主体资格。对证据2证明内容有异议，认为该证据不但不能证明原告无诉讼主体资格，反而证明第三人对土地具有合法的使用权利，将土地承包给原告使用是第三人的权利，收回土地因为涉及到地上附属物以及土地补偿费等相关补偿，收回的决定与原告有利害关系，因此原告具有诉讼主体资格；且根据相关法律规定，行政诉讼的原告并非必须是物权的所有人或者是使用权人，只要与该批复存在利害关系就有诉讼的主体资格，原告是土地的实际使用人，因为该批复的收回行为导致原告房屋被拆除，农作物被征收，因此原告具有诉讼主体资格。对证据3真实性无异议，该证据证明原告与第三人签订了土地使用承包合同，地上附属物全部归原告所有，在土地收回过程中，原告的所有附属物都要进行收回，也证明了原告具有诉讼主体资格。对证据4真实性无异议，但对证明内容有异议，本案的补偿主体应该是政府部门，但居委会不属于政府部门，因此居委会的补偿不能代替政府的补偿，同时也证明政府在土地收回过程中程序违法，而且该证据也证明了原告与涉案土地收回具有法律上的利害关系。对证据5有异议，认为该证据不是在举证期限内提交，不能作为本案的证据使用，且该证据仅仅证明了土地登记的使用权人是第三人，但实际使用人是原告。第三人对被告提供的证据无异议。

被告及第三人对原告提交的证据无异议。

经庭审质证，本院对证据作出如下确认：被告在本院指定期限内提交了证据1、2原件，且原告对证据1、2原件的真实性予以认可，因此本院对证据1、2的真实性予以确认。通过该两份证据可以认定如下事实：被告作出的《批复》涉及的国有土地使用权人为第三人宏达社区居委会，原告仅是无偿使用涉案土地进行种植、养殖，因此该两份证据与争议焦点即起诉人安**是否具备原告主体资格存在关联性，因此本院对上述两份证据予以采信。原告及第三人对被告提交的证据3、4没有异议，法庭予以采信。对被告提交的证据5，被告提交该证据时已经超出举证期限，因此本院不予采信。对原告提交的证据，被告和第三人没有异议，法庭予以采信。

经审理查明，1983年3月23日，山东省人民政府作出《关于同意石*港区十四个大队农业社员转为非农业户口的批复》（鲁政发（1983）28号），将涉案土地收归国有。2001年9月24日，日照市人民政府为位于上海路以北、日**集团以东的涉案土地颁发了东国用（2001）字第04265号国有土地使用证，土地使用权人为本案第三人宏达社区居委会（原石*街道办事处海滨三路居委），土地性质为划拨国有建设用地。2010年12月27日，被告日照市人民政府根据日照市国土资源局报送的《关于日照市2010G-118号国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示》（日国土资发（2010）480号），作出涉案《批复》（日政土字（2010）156号），同意收回涉案土地的国有建设用地使用权并以拍卖方式出让。

另查明，起诉人安**于1987年7月与本案第三人宏**居委会（原石**办事处海滨三路居委）签订《关于貂场驻地承包使用申请合同》，由安**无偿使用涉案土地进行种植、养殖。2012年3月29日，本案第三人宏**居委会向我院提起民事诉讼，要求解除与安**签订的貂场承包使用合同，返还该场地的地上建筑物及设施，并迁出该场地。2012年12月12日，安**、宏**居委会以及中储**有限公司在我院主持下签订了调解协议，由宏**居委会及中储**有限公司一次性补偿安**地上附着物等所有损失人民币100万元，协议履行完毕后，安**及其亲属等任何人不得再因涉案场地使用问题向任何部门主张任何权利，该协议于当日生效。

本院认为，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，在涉案土地收归国有后，国有土地使用权被收回前，使用权人为本案第三人宏达社区居委会，起诉人安**并非涉案土地使用权人，仅是经土地使用权人同意无偿使用涉案土地进行种植、养殖生产，因此安**与涉案《批复》没有法律上的利害关系，且2012年12月12日，安**在本院主持下与本案第三人以及案外人中储粮油**限公司达成调解协议，约定放弃涉案土地包括土地补偿费在内的任何权利，综上所述，起诉人安**不具备本案的原告主体资格，其要求被告支付补偿费的诉讼请求本院不予支持。

据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回安**的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省**民法院。

裁判日期

二〇一四年十二月三日