南阳市宛城区人民政府与杨**行政公告及行政赔偿争议一案

审理经过

南阳市宛城区人民政府（以下简称宛城区政府）因与杨**行政公告及行政赔偿争议一案，不服南阳**民法院（2013）南行初字第00022号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2013年11月12日审理了本案。上诉人宛城区政府的委托代理人杜*、温**，被上诉人杨**的委托代理人李*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2011年8月18日，宛城区政府作出《公告》，公告主要内容为：1、改造区域：一中路以西，独山大道以东、老光武路以北、张衡路以南；2、宛城区成立的新闻中心以西区域城中村改造工作指挥部具体组织实施该区域的城中村改造工作；3、根据市城中村改造有关政策和《南阳市中心城区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》，制定了《宛城区汉冶街道老*社区城中村改造征收补偿安置方案》。4、……。杨**不服上述公告及相关内容，提起行政诉讼。

一审法院查明

一审法院查明：2004年1月1日，南阳市宛城区环城乡老*村第12村民小组与杨**、张*（付）聚签订土地承包合同，合同约定将其9.2亩土地承包给杨**、张*聚，承包期限为10年，若遇国家建设征用该地时，征地款归组所有，青苗费及地面附属的补偿归杨**、张*聚。杨**、张*聚实际承包土地面积为10.5925亩，种植杨树、桃树、梧桐树等。2011年8月6日，杨**与张*聚签订协议书，约定张*聚退出该合伙承包，由杨**独自经营等。2011年7月20日，南阳市**道办事处老*社区居民委员会向汉**办事处呈报《关于对新闻中心以西区域城中村实施综合改造的请示》。2011年7月20日，南阳市**道办事处向宛城区政府呈报《关于对老*社区新闻中心以西区域城中村实施综合改造的请示》，2011年7月18日，宛城区政府向南阳市人民政府呈报《关于对汉冶街道老*社区农运会新闻中心以西区域实施城中村改造的请示》。2011年8月10日，南阳市**小组办公室作出宛城村改办（2011）19号《关于对宛**汉冶街道老*社区农运会新闻中心以西区域实施城中村改造的批复》，同意将汉冶街道老*社区农运会新闻中心以西区域列入2011年南阳市城中村改造计划。该《批复》载明宛城区政府是项目改造主体，应按照市中心城区城中村改造的有关规定，对实施改造项目全程负责。2011年8月11日，南阳市**小组办公室作出宛城村改办函（2011）6号《关于办理汉冶街道老*社区农运会新闻中心以西区域城中村改造项目用地及规定设计条件的函》，函请南阳市城乡规划局对该地按程序办理用地及规划设计条件，制订了《宛**汉冶街道老*社区城中村改造房屋征收补偿安置方案》。2011年8月18日，宛城区政府作出公告，即本案被诉的公告。2012年2月22日，宛城区政府作出《关于宛**汉冶街道老*社区实施城中村改造房屋征收的公告》。2012年3月4日，宛城区政府作出《关于宛**汉冶街道老*社区实施城中村改造房屋征收的公告》。2012年4月17日，南阳市城乡规划局作出宛规函（2012）31号《关于宛城区老*社区新闻中心以西区域城中村改造项目建设用地规划条件的函》，函请南阳市国土资源局对该地按程序办理土地使用审批手续。杨**该处承包的土地现已被他人用围墙圈起，该土地的西边正在施工建设，有建设垃圾拥进杨**承包土地内的林木内。

一审法院认为

一审法院认为：宛城区政府作出该公告的范围包括了原告杨**承包的土地，杨**与该公告具有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。宛城区政府是该区域城中村改造项目的改造主体，对实施改造项目全程负责，是被诉公告的作出者，是本案适格的被告。经对被诉具体行政行为的合法性进行审查。被告没有提供据以作出该公告的房屋征收决定，没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、第十三条规定提供出已进行了社会稳定风险评估和征收补偿费用足额到户、专款专用存储凭证手续，该公告也没有载明征收补偿方案内容和告知行政复议或行政诉讼救济权利，被诉的公告涉及杨**承包土地部分存在违法性。原告的承包地在被告公告区域内，已被围墙圈起，阻拦了原告对土地的经营、管理，原告该林地以西事实上已开工建设，可视为该区域已经进行征收，原告诉请赔偿应当予以支持。原告承包的该土地面积实为10.5925亩，原告称为10.7亩与事实不符。按照《南阳市中心城区征地区片综合地价对应地类地面附属物补偿标准》每亩按2.2万元计算，应赔偿给原告233035元。

一审法院判决：一、确认被告于2011年8月18日作出的《公告》涉及原告杨**承包的土地部分违法；二、宛城区政府于本判决生效后10日内赔偿原告杨**233035元。案件受理费50元，由宛城区政府负担。

上诉人诉称

宛城区政府不服一审法院判决，上诉称：（一）公告只是以公开方式将相关内容予以告知，对杨**权利并不产生实质影响，该行为不属于法院受案范围；（二）本案公告直接影响到当地村组群众利益，一审法院未通知村组参加诉讼显然不妥；（三）公告只是辅助性行为，不可能造成被上诉人损失，二者缺乏因果关系。公告后杨**相关权利仍可继续行使，其损失也未发生，一审法院判决赔偿缺乏事实和法律依据。请求撤销一审法院判决，驳回被上诉人起诉或诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人杨**答辩称：（一）从公告的表现形式、内容和对象看，公告对被上诉人已经产生了实质影响，一审受理该案正确。（二）正是由于上诉人的公告和实施行为，造成被上诉人所经营土地被围墙圈起，生产经营无法进行。另外，该地所在区域已经开工建设，上诉人称所涉及的征收未实施，与事实不符。（三）本案不涉及村组利益，无需通知其参加诉讼。请求维持一审法院判决。

一审第三人河南宏**限责任公司未在合理期限内向本院提交参诉意见。

本院查明

本院二审查明事实与一审法院一致。

本院认为

本院二审认为：从起诉状的内容看，杨**在诉讼请求部分所称“违法”，不仅指公告形式，还包括公告内容及公告所指向宛城区政府的组织实施行为，一审法院在审理上述诉讼请求后，以确认公告行为违法作为审查结论的表现形式，本院予以认可。从2011年8月18日的公告内容看，宛城区政府将对包括涉案土地在内的区域进行城中村改造，而当时该区域土地尚为集体土地，其适用国有土地的程序组织征收、改造，属适用法律错误，一审法院确认该公告行为违法正确。宛城区政府是城中村改造的组织者，对公告所涉及区域已部分进行改造，而从本案相关证据及现场情况看，也就是由于这种改造，造成涉案土地四周圈起围墙，涉案部分土地上堆满建筑垃圾等，这种情况下，杨**已无法继续经营所承包的土地，杨**作为土地的承包者和地上附属物的所有人，有权获得赔偿。基于此，宛城区政府关于“未组织实施，未给杨**造成损失，补偿条件尚不具备”的上诉理由，本院不予采信。一审法院根据宛城区政府公告行为缺乏法律依据、涉案土地已无法继续经营等情况，认为“可视为该区域已进行征收”，并依据当地政府公布的补偿标准判令宛城区政府承担赔偿责任，因果关系明确，数额适当，适用法律正确，应予维持。本案只涉及对承包人杨**地上附属物的赔偿，不包括土地本身，故无需通知作为土地所有人的村组参加诉讼。综上，宛城区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由南阳市宛城区人民政府承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一三年十一月十四日