赵**诉郑州市**管城分局撤销立案决定二审判决书

审理经过

上诉人郑州市**管城分局（以下简称管**分局）因赵**诉其撤销立案决定一案，不服郑州市管城回族区人民法院（2014）管行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2014年7月8日对本案进行了公开开庭审理。上诉人管**分局委托代理人张**，被上诉人赵**到庭参加诉讼。原审第三人郑州易**有限公司（以下简称易初莲花超市）经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：2013年5月21日，被告收到原告对第三人销售的金鸽瓜子食品标签违法，该食品涉嫌未有批次食品质量合格证明以及销售凭证并验明标识的举报。被告于2013年5月22日对第三人进行现场检查，发现金鸽瓜子食品营养成分表标注营养素参考值%：碳水化合物0.5%。2013年5月29日，被告批准立案。在被告调查过程中，第三人向被告提交了2013年1月5日咸阳市质**新区分局出具的责令改正通知书（编号12033）复印件，上面载明：当事人咸阳市**有限公司，你单位使用的食品包装袋（炒瓜子）标识标注不符合国家标准有关规定，违反了《食品标识管理规定》第17条，根据《食品标识管理规定》第30条的规定，责令你单位于2013年9月30日前改正上述违法行为。2013年7月8日，被告向咸阳市质**新区分局发出《郑州市**管城分局委托鉴定书》郑工商管城北委字（2013）274号，对第三人向被告提交的上述责令改正通知书复印件，要求核对与原件是否一致；该责令改正通知书所指“食品包装袋（炒瓜子）标识标注不符合国家标准有关规定”是否涵盖“金鸽牌瓜子”食品包装袋营养成分表标识标注内容；生产日期2013年4月11日的“金鸽牌炒瓜子”可否于整改期间继续在市场中销售。2013年7月20日，被告对第三人制作调查笔录并拍摄了待售的金鸽瓜子食品照片。金鸽瓜子食品标签上显示食品名称为金鸽多味葵花子，生产者名称为咸阳市**有限公司。2013年7月27日，被告收到咸阳市质**新区分局复函，1、文书编号12033的责令改正通知书系该局所发；2、该责令改正通知书所指“食品包装袋（炒瓜子）标识标注不符合国家标准有关规定”涵盖“金鸽牌瓜子”食品包装袋营养成分表标识标注内容；3、该局于2013年1月5日向该企业发出了《责令改正通知书》，要求该企业于2013年9月30日前对标识标注不符合国家标准规定的包装袋整改完毕。

在被告调查过程中，被告调取了第三人的进货查验记录，其上显示金鸽瓜子的生产日期为2013年3月28日，经销商河南**限公司；第三人向被告提交的2013年1月6日咸阳市**检验所出具检验报告上显示金鸽瓜子的生产日期为2012年12月19日。第三人向被告提交了经销商河南**限公司的企业法人营业执照、食品流通许可证。被告根据其调查情况，认为第三人采购涉案食品时，已履行了查验供货者的营业执照、许可证和食品合格证明文件和建立食品进货查验记录制度的义务。金鸽瓜子食品标签的营养标签违法，但已由咸阳市质**新区分局作出处理决定，该食品正处于责令改正期间（2013年1月5日至2013年9月30日）。遂认为违法事实不成立，作出撤销立案决定。被告于2013年9月10日作出郑工商管城北举告（2013）第274-1号《举报案件处理结果告知书》，告知原告其举报的上述相关事项违法事实不成立，撤销立案等内容。被告于2013年9月18日以邮寄方式书面告知原告处理结果。原告向法院提起诉讼，要求撤销被告作出的撤销立案决定，并要求被告依法重新作出。

一审法院认为

原审认为：原告向被告举报第三人销售的金鸽瓜子食品营养标签违法和未按批次向供货人索取食品质量检验证明、销售证明并验明标识两个违法事项。经过被告现场检查，金鸽瓜子食品包装袋营养成分表标识标注内容违法事实存在。咸阳市质**新区分局对金鸽瓜子的生产厂家咸阳市**有限公司作出的责令改正通知，要求该企业于2013年9月30日前对标识标注不符合国家标准规定的包装袋整改完毕，责令改正的对象是生产厂家咸阳市**有限公司并非针对销售商即第三人。作为销售商本案第三人销售的违法食品已进入流通领域，其行为已经损害了正常的经营秩序和消费者的合法权益，被告应当依法律规定对第三人的违法销售行为作出处理。关于第三人未按批次向供货人索取食品质量检验证明、销售证明并验明标识的问题，《**务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条规定，销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件，不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。《河南省流通环节食品安全监督管理办法》第六条亦规定，食品经营者应当按批次向供货人索要食品质量检验证明和销售证明。结合本案，第三人记载和被告查明涉案食品的生产日期为2013年3月28日，第三人提供检验报告上检验合格的为2012年12月19日生产的食品。根据上述规定，被告未提供其对第三人购进的生产日期为2013年3月28日金鸽瓜子食品向供货人索取符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件及销售凭证进行检查的相关证据。综上所述，被告对原告举报第三人销售金鸽瓜子食品营养标签违法、未索取每批次检验报告等违法行为作出的撤销立案决定系事实不清，程序违法，应予撤销。关于被告辩称原告起诉不属于人民法院受案范围，本院认为，被告作出的撤销立案决定属具体行政行为，原告作为举报人要求处罚和奖励，和该具体行政行为有利害关系，原告有权依法提起行政诉讼，本案属于人民法院受理行政诉讼的范围，被告的辩称本院不予采信。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决：一、撤销被告郑州市**管城分局于2013年8月23日对原告赵**举报第三人郑州易**有限公司销售的金鸽瓜子食品营养标签违法和未按批次向供货人索取食品质量检验证明等违法事项作出的撤销立案决定。二、责令被告郑州市**管城分局在90日内重新作出具体行政行为。

上诉人诉称

管**分局上诉称：1、被上诉人不具备行政诉讼主体资格。原审法院以“被告作出的撤销立案决定属具体行政行为，原告作为举报人要求处罚和奖励，和该具体行政行为有利害关系”为由，认定被上诉人有行政诉讼主体资格，缺乏事实根据和法律依据。上诉人所作行政行为只有一个行政相对人郑州**限公司，而被上诉人仅是举报人，同被诉处理决定之间不存在利害关系。法律上所讲的利害关系是直接利害关系，被上诉人的举报因上诉人是否作出处罚而获得的奖励，只是一种期许利益，不是现实存在的直接利害关系，被上诉人既不是本案的行政相对人，也不是现实中的消费者，不能仅因被上诉人这种可能存在的奖励，进而认定被上诉人这样一个举报人与上诉人具体行政行为存在利害关系。被上诉人同上诉人之间的利害关系，和上诉人同行政相对人之间的利害关系是两种完全不同的法律关系，二者没有必然联系。被上诉人能够获得行政诉讼主体资格只能是因为举报属实而未获得奖励，被上诉人同上诉人对被举报事项是否处罚、如何处罚均不存在现实中利害关系。2、原审法院撤销我局所作撤销立案决定缺乏事实根据和法律依据。原审法院认为咸阳**渭分局对金鸽瓜子的生产厂家咸阳**有限公司作出的责令整改通知，责令整改对象是咸阳**有限公司并非本案的销售者，其客观上割裂了行政处罚的联系性和行政处罚对象的一致性。食品的生产流通是一个相互联系的整体，责令整改的对象是完全一致的同一食品，咸阳**渭分局要求生产商对存在违法行为的商品进行整改，必然涉及到销售环节，且涉案食品正处于责令整改期间，在该期间并非不能销售；从行政处罚的合理性而言，自然也包括对销售环节食品的责令整改，不能简单的认为行政处罚主体不同就应该对销售者也进行处罚。原审法院认定行政相对人未按批次向供货者索取食品质量检验证明缺乏法律依据，仅以当事人提供的检验报告的检验日期同食品生产日期不同为由就认定当事人未履行查验义务缺乏法律依据，也违反了我国《行政处罚法》的立法本意，不能将法律规定不清楚的责任由行政相对人承担。另外根据《坚果炒货食品通则》（GB／T22165-2008）第7.2条“型式检测项目为5.2-5.6条款中的所有项目指标，正常情况下每年检测2次”之规定，涉案食品的检测本来就不是与生产日期相对应的，不能仅因检测日期和生产日期不对应就认定未履行查验义务。请求撤销一审判决，发回重审或维持销案决定。

被上诉人辩称

赵**答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人销案理由是违法事实不成立，而经查证违法事实是存在的，所以销案决定违法。关于主体资格问题，根据《食品安全举报奖励办法》，违法事实存在却未依法处罚，侵害了举报人的合法权益，其与销案决定有利害关系。

本院查明

二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。

本院认为

本院认为：本案争议焦**是赵**是否具有原告诉讼主体资格；二是被诉撤销立案决定是否合法。

关于焦**，《河南省食品安全举报奖励办法》第十一条规定“举报内容经食品安全监管部门调查属实且进入行政处罚程序的，应对举报人实行奖励。”上诉人管**分局提交的案件调查终结报告及行政处罚案件有关事项审批表，均显示易初莲花超市销售的“金鸽瓜子食品标签的营养标签违法”，对此上诉人一二审庭审中亦予认可。即赵**举报的原审第三人销售营养标签违法食品的行为经上诉人调查属实。上诉人对赵**举报的该违法行为是进入行政处罚程序还是撤销立案，直接影响赵**因举报食品违法属实获得奖励的实现。故赵**与本案被诉撤销立案决定具有法律上的利害关系，其具有原告诉讼主体资格。上诉人所称赵**不具备诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予采纳。

关于焦点二，1、咸阳市质**新区分局已对金鸽瓜子生产厂家咸阳市**有限公司作出责令改正通知，是否免除上诉人对原审第三人销售违法食品行为的处罚或处理问题。根据上诉人的案件调查终结报告和行政处罚案件有关事项审批表等证据及其庭审陈述，足以认定原审第三人销售金鸽瓜子营养标签违法事实存在，依法上诉人应对该违法行为进行查处。上诉人撤销立案的理由是“金鸽瓜子食品营养标签违法，但已由咸阳市质**新区分局责令改正，该食品标签正处于责令改正期间（2013年1月5日至2013年9月30日）”，而告知赵**的是“违法事实不成立”。客观上“违法事实不成立”与“行为违法但无需处罚”不是同一概念，上诉人混淆两者，对原审第三人违法行为存在的表述自相矛盾。《中华人民共和国食品安全法》第四条第三款、第五条第二款以及相关法律法规对相关部门在食品安全监督管理工作中的职责分工作出了明确规定，质量监督部门负责食品生产环节的监管，而工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。上诉人作为金鸽瓜子销售商所在地的工商行政管理部门，并不能因质量监督部门对生产厂家监管职责的履行及对生产厂家违法行为的责令改正而免除其应当对流通环节销售商违法行为进行查处的法定职责。

行政处罚针对的是违法行为而非食品等具体物品。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条和《中华人民共和国食品安全法》第八十一条虽规定了对当事人（食品生产经营者）的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，但本案中赵**举报原审第三人销售营养标签违法金鸽瓜子的行为，与质监部门责令生产厂家改正的“使用的食品包装袋（炒瓜子）标识标注不符合国家标准有关规定”违法行为，不是同一违法主体的同一违法行为，工商部门对销售商作出处罚并不违反“一事不再罚”原则。上诉人所称原审法院割裂行政处罚的联系性和处罚对象的一致性；责令整改的对象是同一食品，必然涉及到销售环节；涉案食品正处于责令整改期间，在该期间并非不能销售等理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。

2、原审第三人未按批次向供货商索要食品质量检验证明、销售凭证并验明产品合格证明和产品标识问题。《**务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第五条和《河南省流通环节食品安全监督管理办法》第六条都对食品经营者或销售者必须建立并执行食品进货检查验收制度作出了明确规定，前者规定“销售者应当向供货商按照产品生产批次索要符合法定条件的检验机构出具的检验报告或者由供货商签字或者盖章的检验报告复印件；不能提供检验报告或者检验报告复印件的产品，不得销售。”后者规定“对每次购进的食品应当按批次向供货人索取产品质量检验证明和销售凭证。”故销售商按照产品生产批次向供货商索要食品质量检验证明、销售凭证并验明标识是其法定义务。关于何为同一批次产品质量检验报告问题，上诉人引用的《坚果炒货食品通则》（GB／T22165—2008）“7.3检验组批和抽样”中规定“同一班次或同批原料生产的同一品种，为一个检验批，每批产品用于检验的抽样量不得少于2kg。”赵**引用的《食品质量安全市场准入审查通则（2004版）》虽已被国**总局2010年8月23日颁行《食品生产许可审查通则（2010版）》时废止，但其对“生产批次”也有类似表述，即“企业同一批投料、同一条生产线、同一班次的产品为1个生产批。”故对“生产批次”的技术概念，我国法律法规是有相应规定的。本案中，上诉人查明涉案食品的生产日期为2013年3月28日；原审第三人提供检验报告的出具日期为2013年1月6日，该报告检验样品为2012年12月19日生产的160g／袋的多味葵花子10袋，即在上诉人和原审第三人无其他证据佐证的情况下，对以往包装成品的质量检验报告不能证明三个多月后新生产涉案食品的质量合格，也不能证明原审第三人尽到了向供货商按照产品生产批次索要食品质量检验证明、销售凭证并查验的义务。另《坚果炒货食品通则》7.2中的“型式检验”，主要适用于对产品综合定型鉴定和评定企业所有产品质量是否全面地达到标准和设计要求的判定，与我国食品安全法律法规要求的食品质量检验合格的“出厂检验”不是同一概念；型式检验正常情况下每年检验2次，但在工艺或原材料发生重大改变时、产品投产鉴定前、产品停产6个月以上再生产时等情况下，应进行型式检验。上诉人以型式检验正常情况下每年2次为由来说明涉案食品的检测本来就不是与生产日期对应的，缺乏法律依据。故上诉人关于原审第三人已履行进货检查验收义务的理由不能成立，本院不予采纳。

综上，上诉人的上诉理由均不能成立，本院均不予采纳；被诉撤销立案决定认定事实不清、证据不足，依法应予撤销；原审判决事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

一二审诉讼费各50元，均由郑州市**管城分局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年八月八日