河南龙**限公司诉新郑市人民政府土地行政处理一案

审理经过

上诉人新郑市人民政府因河南龙**限公司诉其土地行政处理一案，不服郑州市二七区人民法院（2012）二七初字第124号行政判决，向本院提起上诉。本院2014年3月7日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月11日公开开庭对本案进行了审理，上诉人的委托代理人赵**，被上诉人河南龙**限公司的法定代表人柳**、委托代理人张**、杨**，原审第三人河南**限公司清算组负责人贾南方，原审第三人郑州**限公司清算组的委托代理人马**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审认定：1995年9月第三人轩**司取得了被告新郑市人民政府颁发的新土国用（1996）字第195号国有土地使用证，该土地使用证载明下列内容，土地使用者：郑州**限公司；地址：城关乡；地号：6-G9-；用途：企业；四至：东、南至路，西、北至胡庄村；用地面积：61286.66平方米。

1997年12月9日，第三人轩**司向新郑**管理局提出变更申请，申请将原轩**司土地使用权（原新地国用【1996】字第195号证所述土地61286.66平方米）变更过户给昂**公司。被告就该次土地变更情况向本院提交的昂**司变更用地的档案材料有：1、1997年12月9日第三人轩**司向新郑**管理局提出变更申请；2、内部审批表；3、1998年1月19日新郑**管理局作出的关于河南**限公司申请变更登记的批复（新土籍字【1998】3号），内容是：“同意收回郑州**限公司61286.66平方米国有土地使用权，注销登记（证号：新土国用【1996】字第195号），变更给河南**限公司，作为企业建设用地”；4、轩**司的征地材料、土地证、合作协议、平面图等。

2000年2月20日轩**司向被告申请为其办理新土国用【1996】字第195号土地证所载土地使用权由划拨转出让的手续。2000年3月16日新郑**管理局与轩**司签订土地出让合同，同意将上述土地使用权出让给轩**司。2000年3月18日，新郑市人民政府会议纪要（新政会纪【2000】11号）记载：轩**司因效益不佳，由原来划拨用地申请办理出让手续，需补交土地出让金，经研究，待企业正常生产以后，逐步分期分批缴纳土地出让金，有关部门按会议纪要精神，尽快办理有关手续。同日，被告新郑市人民政府作出了关于对轩**司出让国有土地使用权的批复（新政土【2000】75号），同意将上述国有土地61286.66平方米出让给轩**司，但未办理土地登记。

2000年8月10日第三人轩**司又与原告签订土地使用权转让协议，轩**司同意将新土国用（1996）字第195号土地证所载土地（61286.66平方米）使用权全部转让给原告龙**司。2000年12月8日，被告新郑市人民政府作出了关于对原告龙**司用地的批复（新政土【2000】76号），同意将位于西关工业区合福路北侧、胡庄浴池西侧的原出让给轩**司的国用土地61286.66平方米转让给原告作为企业发展用地。其后为原告办理了土地登记，土地证号为新土国用【2000】字第168号。

2011年7月20日，第三人昂发公司以其经新土籍字【1998】8号文件批准进行土地登记，已取得了涉案土地使用权为由，向被告提出确认轩**司的土地登记无效，撤销原告龙**司土地登记的申请。

2011年8月17日被告作出了新政处【2011】6号处理决定书，该处理决定认定的事实是：1997年11月，轩**司将新土国用【1996】字第195号国有土地使用权证所载土地作价入股与河南鑫**限公司合资组建了昂**司。1997年12月，轩**司将【1996】字第195号国有土地使用权证交回原新郑**管理局，并申请该土地证所载土地使用权变更至昂**司。昂**司于1998年元月19日经批准办理了土地登记。2000年2月20日，轩**司隐瞒【1996】字第195号国有土地使用权证所载土地使用权变更至昂**司之事实，申请为其办理【1996】字第195号国有土地使用权证所载土地使用权由划拨转出让的手续，2000年3月18日，新政土【2000】75号文件予以批准，未办理土地登记。2000年8月10日轩**司与龙**司签订土地使用权转让协议，将新政土【2000】75号批准文件所载土地使用权转让给龙**司。2000年12月新政土【2000】76号文件予以批准，已办理土地变更登记，土地证号为新土国用（2000）字第168号。轩**司自办理土地使用权由划拨转出让的手续至转让该土地使用权时，没有办理土地登记、取得土地使用权证书，没有补交土地使用权出让金。被告认为：轩**司与龙**司之间的土地使用权转让不符合《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第45条的规定。新政土【2000】76号文件批准行为违反法定程序；新土国用（2000）字第168号土地使用权证及其土地登记错误。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十八条和《河南省办法》第十一条的规定，决定：一、宣布新政土【2000】76号批准文件无效；二、注销新土国用（2000）字第168号国有土地使用权证及其土地登记。

原告不服该决定，于2011年10月21日向郑州市人民政府申请行政复议，郑州市人民政府于2012年8月23日作出郑*（行复决）【2011】758号行政复议决定书，维持被告作出的6号决定。

原审另查明：1、第三人轩**司和昂**司均已成立清算组。2、2010年1月29日，新郑市国土资源局向昂**司出具的无登记记录证明记载：您申请查询的河南**限公司（土地坐落：西关工业区）的宗地信息，经查阅我处无登记记录。该证明加盖的章系新郑市国土资源局档案专用章。

一审法院认为

原审认为：一、根据1997年、1998年当时有效的《土地登记规则》第五十九条规定，土地登记形成的文件资料主要有以下几种：(一)土地登记申请书；(二)土地登记收件单；(三)土地权属证明文件、资料；(四)土地登记审批表；(五)地籍图；(六)土地登记簿(卡)；(七)土地证书签收簿；(八)土地归户册(卡)；(九)土地登记复查申请表；(十)土地登记复查结果表；(十一)确权过程中形成的协议书、决定书等文件、资料。《土地登记规则》第六十五条规定，土地登记卡是土地登记的主件，也是土地使用权、所有权和他项权利的法律依据；土地证书是土地登记卡部分内容的副本，是土地使用权、所有权和他项权利者持有的法律凭证。本案被告在新政处【2011】6号处理决定书中认定“昂发公司于1998年元月19日经批准办理了土地登记”，但被告在举证期限内仅向本院提交了第三人轩**司向新郑**管理局提出变更申请、内部审批表、1998年1月19日新郑**管理局作出的关于河南**限公司申请变更登记的批复（新土籍字【1998】3号）、轩**司的征地材料、土地证、合作协议、平面图等。未提供土地登记卡（土地登记的主件）及其他相关材料，因此，被告对新政处【2011】6号处理决定书中关于昂发公司于1998年1月19日经批准办理了土地登记的认定系主要事实不清，证据不足。

二、行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。本案被告于2011年8月17日作出的新政处【2011】6号处理决定，宣布新政土【2000】76号批准文件无效，注销原告持有的新土国用【2000】字第168号国有土地使用权证及其土地登记，该处理决定的结果对原告的权利产生重大不利影响，被告应当在作出处理决定前告知原告，并给予原告陈述、申辩的权利，而被告未提供证据证明其在作出新政处【2011】6号处理决定前告知过原告，并给予原告陈述、申辩的权利，故被告作出的新政处【2011】6号处理决定行为显属程序不当。

综上所述，被告作出的新政处【2011】6号处理决定，认定事实不清、证据不足，适用程序不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决：撤销被告新郑市人民政府2011年8月17日作出的新政处【2011】6号处理决定。

上诉人诉称

新郑市人民政府上诉称：一、一审法院作出“被告对新政处[2011]6号处理决定书关于昂**司于1998年1月19日经批准办理了土地登记的认定主要事实不清，证据不足”的认定错误，适用法律不当。上诉人查实：轩**司于1997年将新土国用[1996]195号国有土地使用证土地作价入股与河南鑫**限公司合资组建了昂**司，约定将土地使用权过户给昂**司。1997年12月，轩**司申请将土地变更给昂**司。1998年1月19日经新郑**管理局批准昂**司办理土地登记。2000年2月20日，轩**司隐瞒了该宗土地使用权已经变更给昂**司的事实，申请为其办理由土地划拨转出让手续并获得了新政土[2000]75号文件批准。2000年8月10日，轩**司与被上诉人签订土地使用权转让协议将75号文件所载土地的使用权转让给被上诉人。2000年12月，新政土[2000]76号文件对此予以批准，并为龙**司办理了新土国用[2000]168号国有土地使用证。轩**司自办理划拨转出让手续到土地使用权转让给被上诉人时，没有补交土地使用权出让金。以上事实证实：自新郑**管理局作出《关于河南**限公司申请变更登记的批复》后就确立了昂**司对该宗土地的使用权，且该批复至今有效，故在轩**司将土地转让给被上诉人之前，昂**司就享有该宗土地的使用权。被上诉人依据新政土[2000]76号文件办理168号土地证时，存在欺骗行为，具有违法情节。上诉人依据《中华人民共和国城镇国有土地出让和转让暂行条例》第45条等相关法律的规定作出本案所诉的行政处理决定符合事实和法律规定。二、一审法院认定上诉人所做处理决定程序不当属错误认定。告知、陈述、申辩是行政处罚法规定的程序，并不是行政处理决定所应当遵循的程序。故请求二审法院依法改判。

被上诉人辩称

河南龙**限公司答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。

河南**限公司清算组述称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法予以维持。

郑州**限公司清算组同意上诉人的上诉人意见，请求二审法院依法改判。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审一致。

本院认为

本院认为：一、对于上诉人新郑市人民政府称郑州**限公司未缴纳土地出让金，也未取得土地登记，因而其将土地转让给河南龙**限公司的行为违法的问题。郑州**限公司虽未取得土地登记，但新郑市人民政府提交的新郑市人民政府土地管理文件（新政土【2000】75号）文显示，同意将涉案土地出让给郑州**限公司。对于土地出让金的问题，新郑市人民政府会议纪要（新政会纪【2000】11号）中显示同意郑州**限公司在企业正常生产后“逐步分期分批缴纳土地出让金”。据此，郑州**限公司取得了涉案土地的合法使用权，未进行土地登记并不必然导致河南龙**限公司取得土地登记的行为违法。此外，郑州**限公司办理土地划拨转出让手续是否合法、河南龙**限公司取得新土国用（2000）字第168号国有土地使用权证是否合法与本案所诉的新郑市人民政府作出新政处【2011】6号处理决定是否合法不是同一法律关系，本案仅围绕新郑市人民政府作出新政处【2011】6号处理决定是否合法这一问题进行审理。

二、对于上诉人作出的新政处【2011】6号处理决定认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持有法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。上诉人作出的新政处【2011】6号处理决定认定河南**限公司于1998年1月19日经批准办理了土地登记，但是被上诉人并未提供河南**限公司已经取得土地登记的证据。其提供的证据中仅有一份新郑**管理局文件【新土籍字（1998）3号】，该文件显示同意将涉案土地“变更给河南**限公司”，但根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定，企业取得建设用地，应当经本级人民政府批准，新郑**管理局不具有审批权，因此上诉人提供的新郑**管理局文件【新土籍字（1998）3号】不能证明河南**限公司取得土地登记的事实，一审据此认定上诉人所做的处理决定认定事实不清、证据不足并无不当。

三、对于上诉人作出的新政处【2011】6号处理决定是否存在程序违法的问题。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。《河南省行政机关执法条例》第二十三条规定，行政机关及其工作人员处理行政违法行为，除法律、法规另有规定外，按照下列程序：（一）登记立案，（二）调查取证，（三）作出决定，（四）送达处理决定书。在调查取证程序中，该项规定，调查案件应当询问当事人、证人，依法收集证据，必要时应当勘验现场。在作出决定程序中，该条要求处理决定作出前，行政机关应当听取当事人申辩。本案上诉人提交的证据不能证明其在作出涉诉的处理决定时履行了告知程序和听取了当事人的申辩，故其作出处理决定的程序违法。

综上，上诉人作出的新政处【2011】6号处理决定认定事实不清、证据不足，程序违法，依法应予撤销。一审判决适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一四年五月十六日