兆诚（**有限公司诉新郑市人民政府土地登记一案

审理经过

上诉人新郑市人民政府因兆*（中港**有限公司诉其土地登记一案，不服河南省中牟县人民法院（2013）牟行初字第76号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年1月22日受理后，依法组成合议庭，于2014年3月6日对本案公开开庭进行了审理。上诉人新郑市人民政府的委托代理人赵**、李**，被上诉人兆*（中港**有限公司的委托代理人高**，原审第三人新郑**限公司破产清算组的委托代理人徐**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审认定：1997年11月7日，原告兆*（中港**有限公司(原兆*企业有限公司)取得涉案土地国有土地使用权，面积66666.7平方米，国有土地使用证号为新土国用（1997）第138号，方式为划拨，土地使用者为香港兆*企业有限公司。兆*企业有限公司于2011年8月18日变更为兆*（中港**有限公司。1995年炎**司向新郑市城市信用社贷款，新郑市火电厂为其担保。1995年5月18日，炎**司以三宗土地使用权向新郑市火电厂提供反担保，其中一宗为涉案土地，土地使用权证号为新土国用（94）籍70049号，后变更登记为新土国用（1997）第138号。反担保协议约定为“如我公司不能偿还由贵厂担保的此项贷款，给贵厂造成经济损失，该三宗土地使用权同意划归贵厂所有”。2000年4月，新郑市人民政府根据新郑市热电厂申请，依据炎**司与新**电厂签订的反担保协议约定及新**市委、市政府领导指示精神，为新郑市热电厂颁发新土国用（2000）字第037号土地使用证，方式为租赁。新土国用（2000）字第037号土地使用证因变更登记已被注销。原告得知合法权益受到侵害后，向郑州**民法院提起行政诉讼，郑州**民法院于2012年5月11日作出（2012）郑行初字第8号行政判决，新郑市人民政府不服，向河南**民法院提起上诉。河南**民法院2012年12月20日以原告所诉的土地使用证编号错误及因新土国用（2003）字第006号国有土地使用权证系从新土国用(2000)字第037号国有土地使用证变更而来，原告直接起诉新土国用（2003）字第006号土地使用证的条件尚不具备为由作出（2012）豫法行终字第00090号行政裁定，撤销郑州**民法院（2012）郑行初字第8号行政判决；驳回兆*（中港**有限公司的起诉。2013年5月22日，原告再次起诉，要求撤销新土国用(2000)字第037号国有土地使用证，恢复原告的新土国用（1997）第138号国有土地使用证。另查明，河南新**限公司在进入破产程序前，原为新郑市火电厂，1999年6月11日变更为新郑市热电厂，经改制变更为河南新**限公司。

一审法院认为

原审认为：1、关于原告不服土地登记行为是否应当先行复议问题。最**法院《关于适用〈行政复议法〉第30条第1款有关问题的批复》（法*〔2003〕5号）作出了规定。最**法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（〔2005〕行他字第4号）对法*〔2003〕5号批复中的“确认”予以明确，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案中原告不服被告土地登记行为的情形不符合行政复议法第30条第1款的规定，不适用复议前置。2、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限问题。河南**民法院（2012）豫法行终字第00090号行政裁定书已有明确表述，“兆*（中港**有限公司于2010年9月10日查询得知新郑市人民政府将涉案土地变更登记给河南新**限公司，因新郑市人民政府并未告知其诉权或者起诉期限，其于2011年11月23日向人民法院提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限”。（2012）豫法行终字第00090号行政裁定书是生效的裁判，生效的裁判具有预决效力，故原告的起诉未超过法定起诉期限。3、关于被告办理新土国用（2003）字第006号国有土地使用证合法性问题。第一，事实方面。（1）被告办理变更登记时，仅有新郑市热电厂的说明和请求报告提到深圳**有限公司、炎**司、香港**限公司均由李**一人设立，是三个公司的法定代表人。被告的发证档案中没有证据证明办理变更登记时炎**司与香港**限公司的公司登记情况以及法定代表人情况，被告无证据证明香港**限公司是李**独资设立，且无证据显示香港**限公司授权炎**司或李**处分涉案土地。（2）行政机关行使职权应当有法律的明确授权。被告辩称反担保协议约定是特殊的土地转让方式，在相关土地法律、法规及规章中并没有规定此种土地转让方式，故炎**司与新郑市火电厂设定的反担保协议不能成为被告办理变更登记的依据。（3）反担保协议约定内容违反《中华人民共和国担保法》第四十条及《最**法院关于适用中华人民共和国担保法若干问题的解释》第五十七条之规定，订立抵押合同时抵押权人和抵押人在合同中不得约定在债务履行期间届满抵押权人未受清偿时，抵押物的所有权转移为债权人所有。该约定为流押契约，违反禁止性、强制性效力规范，应为无效。被告办理变更登记的依据既不是法院生效裁判也不是仲裁机构的生效裁决，故被告的颁证行为无事实依据。第二，程序方面。（1）根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地登记规则》相关规定，土地使用权出租，出租人与承租人应当签订租赁合同。涉案土地变更登记前的土地使用者为香港**限公司，按照规定，与新郑市热电厂签订租赁合同的应当是香港**限公司。（2）新土国用(2000)字第037号发证档案显示，与新郑市热电厂签订国有土地使用权租赁合同的是新郑**管理局。被告所属部门新郑**管理局不是涉案土地的土地使用权人，无权向他人出租该宗土地。《土地登记规则》第三十条规定有出租权的土地使用者依法出租土地使用权的，出租人与承租人应当在租赁合同签订后十五日内，持租赁合同及有关文件申请土地使用权出租登记。土地管理部门应当在出租土地的土地登记卡进行登记，并向承租人颁发土地他项权利证明书。按照规定，新郑**管理局应当向承租人颁发土地他项权利证明书，而非土地使用权证。被告的颁证与所登记内容相互矛盾，故被告办理变更登记程序违法。第三，被告依据反担保协议约定和有关领导的指示办理变更登记的行为，没有法律依据。综上，被告办理新土国用(2000)字第037号国有土地使用证的登记行为事实不清，证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。原告诉请恢复新土国用（1997）第138号国有土地使用证，鉴于涉案土地还有后续的变更登记行为正在诉讼中，尚无结果，原告此项请求理由不当，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销被告新郑市人民政府办理新土国用（2000）字第037号国有土地使用证的登记行为；二、驳回原告兆*（中港**有限公司其他诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人新郑市人民政府不服一审判决，提起上诉。上诉的主要理由是：1、我方具体行政行为未损害被上诉人的合法权益。首先，上诉人是依据河南炎**限公司与新郑火电厂间附条件的约定办理土地变更登记手续，该约定经新郑**管理局盖章确认且炎**司法定代表人与兆**司独资股东均为李**。其次，一审判决认定炎**司与新**电厂所签反担保协议无效是对法律的误读。第三，一审判决认定本案中租赁协议应在兆**司与新**电厂之间签订是错误的。2、一审判决认定被上诉人起诉未超过法定期限与事实不符。3、一审判决认定本案诉讼不属于行政复议前置的情形于法无据。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人兆诚（中港**有限公司答辩称：1、被上诉人的国有土地使用权已被变更给第三人，被上诉人合法权益受到损害，炎黄公司不是被上诉人也不能代表被上诉人，且被上诉人公司有四股东而不是仅有李**。2、关于流押的约定是无效的，新郑市政府在未确定被上诉人意见的情况下将土地以租赁方式租给第三人是不合法的。3、河南**民法院已认定本案未超过起诉期限。4、本案不适用行政复议前置。请求维持一审判决。

原审第三人河南新**限公司破产清算组述称：炎**司、兆**司均为李**经营。兆**司起诉已超过起诉期限。2000年，涉案土地变更为电厂名下，电厂取得土地后经过年检且缴纳土地使用税而被上诉人15年未见到土地证，未缴过税，证明其知道土地变更到电厂名下。

原审第三人河南新**限公司破产清算组在二审庭审过程中申请郝**、李**作为证人出庭作证。经审查，本院认为郝**在一审过程中已提交证人证言但未出庭，且其证言并未超出一审法院的认定范围，其在二审出庭所作证言不属于新证据。李**在一审过程中未提供任何证人证言，当庭询问原审第三人在一审过程中未申请李**出庭作证的原因是“其认为李**不会同意为其作证”，该情形不符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条中关于“新的证据”规定。故本院对上述二人出庭陈述证言不作为二审的新证据作出分析认定。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审一致。

本院认为

本院认为：本案争议的焦点问题有三个：一是本案是否属于复议前置的情形；二是被上诉人提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；三是本案被诉土地登记行为是否合法。

对第一个问题，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。对于上述法律规定，最**法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法*〔2003〕5号）作出解释，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认自然资源所有权或者使用权的具体行政行为侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外。最**法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（〔2005〕行他字第4号）则对法*〔2003〕5号批复中的“确认”进一步予以明确，指出行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。本案是因被上诉人兆诚（中港**有限公司不服新郑市人民政府颁发新土国用（2000）字第037号土地使用证的行为提起诉讼，故不属于复议前置的情形。

对第二个问题，被上诉人兆诚（中港**有限公司于2010年9月10日查询得知新郑市人民政府将涉案土地变更登记给河南新**限公司并颁发新土国用（2003）066号国有土地使用证，遂于2011年11月23日向人民法院提起诉讼。在此案审理过程中，被上诉人得知新郑市人民政府针对涉案土地为新郑市热电厂颁发新土国用（2000）字第037号国有土地使用证，后又给河南新**限公司颁发新土国用（2003）006号国有土地使用证。2012年12月20日河南**民法院针对此案作出（2012）豫法行终字第00090号行政裁定书告知被上诉人可单独或一并起诉新土国用（2000）字第037号国有土地使用证和新土国用（2003）字第006号国有土地使用证，被上诉人遂提起本案诉讼，其起诉未超过法定起诉期限。

对第三个问题，一、上诉人提供的证据显示其为新**电厂颁发新土国用（2000）字第037号国有土地使用证是“依据香港**限公司与热电厂的反担保书及市委市政府领导的指示精神。”但上诉人提供的反担保书中反担保人显示为“河南省**有限公司”而非香港**限公司。上诉人颁发涉案土地证时，新**电厂的说明和请求报告虽提到深圳**有限公司、炎**司、香港**限公司均由李**一人设立，李**是三公司法定代表人，但上诉人提交的发证档案中并没有证据能证明上述事实，亦无证据显示香港**限公司授权炎**司或李**处分涉案土地。且本案中的反担保协议不是法定的土地使用权取得方式，不能作为上诉人颁发涉案国有土地使用证的依据。二、《土地登记规则》第二条第二款规定，本规则所称土地他项权利，是指土地使用权和土地所有权以外的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利。该规则第三十条规定有出租权的土地使用者依法出租土地使用权的，出租人和承租人应当在租赁合同签订后十五日内，持租赁合同及有关文件申请土地使用权出租登记。土地管理部门应当在出租土地的土地登记卡进行登记，并向承租人颁发土地他项权利证明书。本案中，上诉人证据显示其颁发涉案国有土地使用证是依据新**电厂与新郑**管理局签订的国有土地使用权租赁合同。根据上述规定，首先，由于涉案土地变更登记前的土地使用权人是香港**限公司，新郑**管理局无权出租该宗土地，故上诉人不能依据新**电厂与新郑**管理局签订的国有土地使用权租赁合同向新郑市火电厂颁发相关土地权利证书。其次，即便是新郑**管理局有权出租涉案土地，上诉人根据租赁合同向新**电厂颁发的也应是土地他项权利证明书而非国有土地使用证。故上诉人依据国有土地使用权租赁合同颁发涉案国有土地使用证的行为违反了相关规定，应予撤销。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人新郑市人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一四年五月十六日