林州市石板岩乡郭家庄村土江滩村民小组不服被告林州市人民政府2009年6月23日作出的林*土确字（2009）第002号土地权属争议案件决定一案

审理经过

原告林州市石板岩乡郭家庄村土江滩村民小组（以下简称“土江滩组”）不服被告林州市人民政府（以下简称“林州市政府”）2009年6月23日作出的林*土确字（2009）第002号土地权属争议案件决定，向河南省**民法院提起行政诉讼。2010年10月25日河南省**民法院作出的（2010）安行辖字第11号行政裁定书裁定：本案移交林州市人民法院审理，本院依法立案受理后，于2011年2月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，同年3月1日，本院以需追加第三人林州市石**民委员会（以下简称“桃**委会”）及第三人林州市石**民委员会（以下简称“郭**委会”）参加诉讼为由，裁定本案中止诉讼。同年3月17日本院向第三人桃**委会及第三人郭**委会送达了起诉状副本、行政案件第三人参加诉讼通知书等法律文书。同年7月20日原告以该村郭有三等四人另案起诉的要求确认郭**委会与桃**委会签订的“权属界线协议书”无效一案，现正在河南**民法院申诉复查为由，书面申请本案中止诉讼。同日，本院依法裁定本案中止诉讼。同年8月7日本案恢复诉讼。同年8月14日本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告土江滩组负责人李**及其委托代理人江万有、被告林州市政府法定代表人的特别授权委托代理人李**、第三人桃**委会法定代表人申**及委托代理人宋**、第三人郭**委会法定代表人秦**均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

被告林州市政府于2009年6月23日对原告土江滩组及第三人桃**委会作出林*土确字（2009）第002号土地权属争议案件决定，该决定书查明，土江滩组是郭家庄行政村的独立核算村民小组，与桃**政村东西毗邻。本案争议土地所在的河沟俗称黄龙潭老沟，内有一条自西向东的河，沟东头便是黄龙潭。1990年土地评查时，桃**政村与郭家庄行政村签定“权属界线协议书”，该协议所附的权属界线图上3―6号界址点以西老沟山坡属桃**政村范围土地，以东属郭家庄行政村范围土地。该决定书依据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条第一款和《国家土地局对广西壮**管理局有关土地权属问题的批复》，认为1990年郭家庄行政村与桃**政村已对双方村界进行了书面确认，该权属界线应视为具有法律效力的界线，黄龙潭以东属郭家庄行政村范围土地，黄龙潭以西老沟山坡属桃**政村范围土地，据此，被告决定本案争议的老沟山坡属桃**政村范围土地。

被告于2011年3月3日向本院提供了其作出被诉具体行政行为的证据、依据：（一）、事实证据：1、1990年郭家庄村与桃花洞村签订的“权属界线协议书”一份，证明当时两村的界限、位置及走向情况；2、1950年桃花洞村民申**和杨**家土地房产所有证各一份，证明本案争议土地属桃花洞村范围内土地；3、1990年“土地权属界线协议书”二份，证明桃花洞村、郭家庄村及上坪村三村的权属界线位置；4、1999年9月9日桃花洞村“现金收入凭单”一份，证明本案争议土地属桃花洞村范围内土地；5、桃花洞村与郭家庄村1990年土地评查界线图一份，证明争议土地地形地貌情况；6、黄龙潭地形示意图一份，证明争议土地地形地貌情况；7、2009年1月19日桃花洞村现金付出凭证一份，证明本案争议土地属桃花洞村范围内土地；8、2008年8月25日桃花洞村证明一份，证明目的同上述7号证据；9、1950年郭家庄村郭**家土地房产证存根联一份，证明原告提交的郭**家土地房产证与该存根联不一致；10、1990年土地评查图二份，证明目的同上述3号证据；11、1990年土地利用现状调查权属调绘手簿及“土地权属界线协议书”各一份，证明桃花洞村与郭家庄村双方已认可1990年所定村界；12、2008年1月4日桃花洞村委会证明材料一份，证明桃花洞村4组、5组、6组的分合及名称划分情况；13、2008年4月11日被告承办单位询问李**笔录一份，证明郭**购买杨**家土地有关情况及土江滩组建制情况；14、1990年郭家庄村与上坪村、朝阳村签订的“权属界线协议书”各一份，证明三村村界位置等情况；15、被告承办单位询问申**、杨**、郭有三笔录各一份及三人指界位置图（黄**地域图）一份，证明桃花洞村2、4、5组及土江滩组各自的四至界限位置；16、2008年9月4日听证笔录一份，证明召开听证会及调解情况；（二）程序证据：1、土地权属争议案件受理建议书一份，证明本土地争议案件经依法批准受理；2、土地权属争议案件受理通知书及答辩通知书各一份及送达回证各一份，证明本案受理程序合法；3、土地权属纠纷延期调查处理请示、延期调查处理通知书及送达回证各3份，证明处理程序合法；4、听证通知书及送达回证各2份，证明本案处理程序合法；5、林州市政府处理决定审核意见表一份，证明本案处理程序合法；6、林*土确字（2009）第002号土地权属争议案件决定书一份及送达回证，证明本案处理程序合法。

原告诉称

原告土江滩组诉称，1、002号决定程序违法，侵犯了原告的合法权益。002号决定的依据是1990年桃**委会与郭**委会签订的“权属界限协议书”，原告并未参与，原告不知情，原告和村委会是独立核算的两个经济实体。002号处理决定下达之前，被告并未通知郭**委会申述和辩解理由，剥夺了郭**委会的听证权利，听证时，原告负责人当庭指出被告程序违法，被告拒绝纠正其明显错误，拒绝郭**委会参加争议处理程序。被告程序上的违法，直接导致其处理结果严重侵犯了原告的合法权益。002号处理决定依法应予撤销。2、002号处理决定实体处理错误，直接导致了其处理结界的不合法性。在本案中，1990年桃**委会与郭**委会签订的“权属界线协议书”是不能作为争议处理的依据的。首先，该协议是否有效的判定须以土地所有权的确权为依据，而被告在土地所有权确权时，又倒过来以协议为证据，这在逻辑上是明显的强盗逻辑，违背基本的判断常识；其次，被告无权直接评判协议的是否有效，协议是否有效的法定（裁决）机关是人民法院和仲裁机构；再次，原告小组四户村民的1984年林权证是先证据，1990年协议是后证据，被告应采信先证据而非后证据。原告的诉讼请求是：1、请求人民法院依法撤销被告所作出的具体行政行为林*土确字（2009）第002号土地权属争议案件决定，依法裁决黄龙潭从大潭到二龙戏珠的区域属原告所有；2、诉讼费用由被告承担。

原告向本院提交的证据、依据：1、《公民与法》杂志2011年11期“行政协调是政府处理土地权属纠纷的必要、必经程序”一文，证明被告程序违法，没有组织调解；2、《土地权属争议处理暂行办法》第四条、第二十四条，证明调解是必经程序，被告程序错误；3、林*土确字（2009）第001号土地权属争议案件决定书一份，证明被告程序错误，合并立案，分案处理，处理次序颠倒；4、郭**等四户“林权证”一份，证明被告程序违法，被告无权直接否定“林权证”；5、植树造林发放松子证明一份（实为土江滩组郭**笔记本记录），证明1984年林州市山区植树造林时该土地属土江滩组管理；6、彩色照片一张，证明争议土地属原告；7、翻拍的红旗渠纪念馆照片一张，证明郭**委会于上个世纪70年代在本案争议的土地上修建了水库；8、彩色照片一张，证明原告在争议的土地范围内修建了水库；9、(2009)林*三初字第218号卷宗庭审笔录中谷**、郝来拴、李**三人当庭证词，证明争议土地属原告所有；10、1990年桃花洞村与郭家庄村签订的“权属界线协议书”一份，证明本案争议的林坡权属争议的主体是土江滩组而非郭**委会，江**及郭**委会未经土江滩组授权，根本无权代表其与桃花洞村签定确权协议，该协议应自始无效；11、江**证明材料一份，证明原林州市土地局相关工作人员与桃花洞村干部恶意串通；12、郝金存证明及身份证复印件各一份，证明1990年桃花洞村与郭家庄村签订的“权属界线协议书”无效，协议侵权；13、郝来拴证明材料一份；14、李**证明材料一份；15、郭家庄村前任干部谷相州、魏**、原德水、杨**联名证明一份；16、郭**委会证明材料三份；18、郭**证明材料一份；19、2001年1月1日原告给石板岩乡党委政府的信一份；20、郭**委会分别于2004年、2007年与林州市**发中心及土江滩组等签订的协议书各一份；21、桃**委会1997年与林州市**发总公司签订的协议书一份；22、桃**委会2008年8月25日证明材料一份；23、郭**证明未参加1990年确权指界证言一份；24、岳*、元红旦林权证及空白林权证各一份；25、李**证明材料一份；26、李**任职证明一份；27、桃**委会复议答辩书一份；28、郭**土地房产证一份；29、郭**卖契证一份；33、《走进神秘太行大峡谷》一书第27页材料一页；34、《走进神秘太行大峡谷》一书第348页材料一页；35、郭**任职证明一份。上述13号至16号证据、18号至29号证据、34号至35号证据证明目的与上述12号证据证明目的相同；44、（2009）林*三初字第218号民事裁定书一份，证明该生效裁定已经排除了该土地争议不能作为确权证据使用。另外，当庭原告方陈述其提交证据目录中的17号证据与其提交的上述5号证据系重复证据，内容及证明目的相同。在被告及第三人按原告提交的证据目录（包括证明目的、证明内容）逐一质证后，原告方又陈述其提交的证据目录中的30、31、32及36至43号证据找不见了，没法提交，主张不再作为证据使用。

被告辩称

被告林州市政府辩称，一、本案处理程序正确。1、根据土地管理法第十六条规定，本案属土地滩组与桃花洞村两单位之间的争议，本机关具有处理该案的法定职权；2、在处理程序方面，本机关严格按照《土地权属争议调查处理办法》的规定进行，本机关依法通知并组织双方召开了听证会，听取了双方的申述和辩解；二、本案处理实体正确。1、土江滩组称其未参与签订1990年土地权属界线协议。本机关认为，根据河南省1990年土地评查技术规程，农村土地权属调查以村（大队）为单位，当时郭家庄村委会作为全村集体组织已该代表参与指界签字，并盖村公章确认，是全村真实意思表示，符合权属调查工作要求和程序，而且大队之间的界线应该也只能由代表全村集体的村委会进行认可确认；2、关于原经手人对该协议书效力的否认，本机关认为并不能采信。一是原经手人仅否认与桃花洞村的协议书，并没有否认经其手与别村签订的协议书；二是该经手人与土江滩有利害关系，其现在否认不可信；三是当时确认界线的是村集体，并不是个人所能推翻的；3、本机关认为，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条第一款明确规定，双方签订的土地权属协议书可以作为确定土地权属的证据；4、关于林权证，本机关认为不足采信。（1）首先，由于历史原因，该证在八十年代下发到基层村委会进行填写、发放，管理不规范；其次，基层村组还有大量盖政府公章的空白林权证；第三、政府林业行政主管部门也没有此类林权（证）的登记存根及原始档案资料；第四，该林权证填写缺项、不规范，而且林权证的印制日期与填写日期不一致；（2）、该林权证所记载的黄龙潭嵋坡在1950年林县人民政府颁发的《土地房产所有证》存根联上并不存在，该坡及所记载的四至面积等不真实；（3）、旅游开发后，石板岩乡政府也是与桃花洞行政村签订协议进行开发利用，也证明了争议土地应属桃花洞所有；5、关于1931年郭**所买郭**山坡的契约，本机关认为，根据土地改革法该契约已经作废，根据该契约记载的四至看，其也不是争议山坡，而是黄龙潭景点以东郭家庄行政村范围内土地。土江滩以“黄龙潭”坡主张自己的所有权确乏历史和事实依据；三、本案处理依据充分。综上，本案处理程序正确，依据充分，事实清楚，并符合土地确权尊重历史，面对现实的原则，请求人民法院予以维持。

第三人桃花洞村委会述称，被告所作的决定程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，请求维持该决定。

第三人桃花洞村委会未提交相应证据。

第三人郭家庄村委会述称，同土江滩组意见一致，该谁得谁得。

第三人郭家庄村委会未提交相应证据。

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的1至6号证据、8至16号证据、18至29号证据、33至35号证据、44号证据；被告提交的事实证据1至16号证据、程序证据1至6号证据，取得程序和收集方式合法，可以作为本案定案的依据。原告提交到庭的其它证据，或与本案没有关联，或系重复举证，不能作为本案定案的依据。

本院查明

经审理查明：（一）、林*土确字（2009）第002号林州市政府土地权属争议案件决定书查明，原告土江滩组是郭家庄行政村的独立核算村民小组，与桃花洞行政村东西毗邻。桃花洞行政村现有六个独立核算村民小组，分别是桃花洞一组（七圪道自然村）、桃花洞二组（小豆地凹自然村）、桃花洞三组(斜坡自然村)、桃花洞四组、五组（桃花洞自然村）、桃花洞六组（小东岭自然村）。本案争议土地所在的河沟直线距离东西约600米，俗称黄龙潭老沟，内有一条自西向东的河，沟东头便是黄龙潭。1990年土地评查时，农村土地权属调查以村(大队)为单位进行，桃花洞行政村与郭家庄行政村签定的“权属界线协议书”约定附图上3―6号界址点以西老沟山坡属桃花洞行政村范围土地，以东属郭家庄行政村范围土地。据此，被告认为黄龙潭以东属郭家庄行政村范围土地，黄龙潭以西老沟山坡属桃花洞行政村范围土地，被告决定本案争议的老沟山坡属桃花洞行政村范围土地。

（二）、安阳市人民政府安*复决（2009）34号行政复议决定书另查明，原告与第三人桃**委会均认可大潭到九连瀑统称为黄龙潭，双方的争议地是黄龙潭从大潭到二龙戏珠的区域，二龙戏珠到九连潭的区域没有争议。安阳市人民政府维持了被告作出的林*土确字（2009）第002号土地权属争议案件决定。

（三）、2007年2月10日被告办案部门林**国土资源局受理桃花洞村第四组、第五组与桃花洞村第二组土地权属争议一案。后林**国土资源局又受理土江滩组与桃花洞村土地权属争议一案。林**国土资源局认为上述两案争议的土地范围相同，于2007年11月30日决定将上述两案并案处理。2008年9月4日，林**国土资源局召开听证会，参加听证的当事人有桃**委会、桃花洞村第二组、第四组，第五组及土江滩组。在该听证会中，林**国土资源局询问当事人是否同意调解，土江滩组表示同意调解，桃花洞村第四、五组表示同意调解，桃花洞村第二组不同意调解，但主持方没有征询桃**委会是否同意调解，桃**委会也没有表示是否同意调解。另外，此前及此后，被告方没有组织本案原告及第三人桃**委会进行过调解。

本院认为

本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；......”的规定，被告作为县级人民政府，具有对本案争议土地进行调查并作出处理决定的法定职权。被告在行使上述职权时，还应具体依据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相应规定进行处理，该《土地权属争议调查处理办法》第四条规定“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”，该《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实，分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议，调解应当坚持自愿、合法的原则。”也就是说，被告的国土资源行政主管部门对受理的上述土地权属争议案件，应当在查清事实，分清责任的基础上先行调解。行政调解是被告处理此类土地权属争议的必经程序，否则即属程序违法。具体到本案，被告的国土资源局2008年9月14日召开本争议案件听证会时，仅征求了土江滩组是否同意调解、而没有征求争议土地的另一方即第三人桃花洞村委会是否同意调解，也没有让桃花洞村委会表示是否同意调解，此前及此后，被告的主管部门也没有组织本案原告及第三人桃花洞村委会进行调解。这应视为被告的主管部门在作出上述林政土确字（2009）第002号土地权属争议案件决定前，没有进行行政调解，显然属程序违法，应予撤销上述林政土确字（2009）第002号土地权属案件决定。被告及第三人桃花洞村委会辩称被告所作的上述决定程序合法的理由不能成立，本院不予采信。原告要求撤销上述002号行政决定的诉讼请求成立，应予支持；原告要求依法裁决黄龙潭从大潭到二龙戏珠的区域属原告所有的诉讼请求，属行政确权范围，本院不能直接裁决，对原告的此项诉讼请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告林州市人民政府2009年6月23日作出的林*土确字（2009）第002号土地权属争议案件决定；

二、责令被告林州市人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。

三、驳回原告的其它诉讼请求。

案件受理费五十元，由被告林州市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省**民法院。

裁判日期

二○一二年九月十日