上诉人焦作市道路运输管理局因土地行政处罚一案

审理经过

上诉人焦作市道路运输管理局因土地行政处罚一案，不服解放区人民法院（2009）解行初字第7号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2010年3月3日公开开庭审理了本案。上诉人焦作市道路运输管理局的委托代理人刘*，被上诉人焦作市国土资源局的委托代理人宋**、李**到庭参加诉讼。河南**民法院于2010年3月5日批复本案延长审限60日。本案现已审理终结。

一审被告焦作**源局于2009年3月25日作出焦国土资罚字（2009）第9号行政处罚决定书，认定：焦作市道路运输管理局分别于2003年8月12日、2005年11月25日、2006年5月10日与焦作**有限公司（简称“德**公司”）分三次签订协议书，将位于人民路北侧、焦东南路东侧，原批准划拨办公用地9553平方米转让给德**公司。目前，德**公司已在该宗地上建起了两栋11层楼房，一栋现为名豪大酒店（已开业），一栋为写字楼，正在对外租售，现市住房公积金管理中心、市建设银行等单位已在此挂牌。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《河南省实施办法》第六十二条的规定，决定处罚:1、没收焦作市道路运输管理局非法所得2149425元（贰佰壹拾肆万玖仟肆佰贰拾伍**）；2、按非法所得5%的标准对焦作市道路运输管理局处以罚款，罚款共计107471.25元（拾万零柒仟肆佰柒拾壹元贰角伍分）。焦作市道路运输管理局不服该处罚决定，向焦作市人民政府申请复议，焦作市人民政府于2009年7月30日作出焦政复决字（2009）17号行政复议决定书，维持了焦作**源局对焦作市道路运输管理局作出的两项处罚。

一审法院根据双方当事人的举证并经庭审质证认定，2002年3月5日，焦作**管理局为完善高新区道路运输基础设施，向焦作市原计委呈送《关于建设龙源湖**服务中心的立项报告》（焦**［2002］21号），申请在本市人民大道北侧、焦东南路东侧占地50亩建设龙**管站和运输服务中心。2002年5月30日，焦作**委员会作出《关于建设龙源湖**服务中心项目建议书的批复》（焦计基础［2002］136号），同意焦作**管理局的立项申请。通过勘测定界将该宗地分为办公区和生活区，办公区征地面积17773平方米，生活区征地9945.8平方米。2003年7月17日，焦作**管理局申请办理办公区的用地手续。2003年8月12日，焦作**管理局与昕**公司签订了《房屋联合开发合同书》，主要内容是：办公区由昕**公司垫资开发，临人民路办公楼3楼以下部分楼房、门面房，按成本价折地价给焦作**管理局，产权归焦作**管理局所有，其他产权归昕**公司所有。2003年底,昕**公司开始动工建设。2004年3月23日,市政府作出《关于焦作市道路运输管理处办理国有土地使用权划拨手续的批复》（焦*土字［2004］17号），将位于市人民大道北侧、焦东南路东侧的17773平方米土地中的9553平方米划拨给焦作**管理局作为办公用地，其余8220平方米作为城市道路用地。2005年11月25日，焦作**管理局、昕**公司和德**公司三方签订了《合同转让协议书》，约定将焦作**管理局与昕**公司签订的《房屋联合开发合同书》中昕**公司的权利和义务转让给德**公司（昕**公司和德**公司的法人代表均为郭**）。2006年5月10日，焦作**管理局和德**公司又签订了《补充协议》，协议的主要内容是：焦作**管理局放弃办公区三楼以下部分楼房、门面房的产权，其产权归德**公司所有；焦作**管理局所征办公楼建设土地的所有征地费用及其利息由德**公司支付给焦作**管理局；焦作**管理局协助德**公司办理土地过户手续。2007年3月份，焦作**源局在巡回检查过程中发现，德**公司已在原划拨给焦作**管理局使用的办公用地上建成了两栋11层楼房，一栋现为名豪大酒店，一栋为写字楼对外租售。市住房公积金管理中心、市建设银行等单位已租赁该写字楼部分房屋在此办公，焦作**源局随立案进行查处。后焦作**源局于2009年3月25日作出焦国土资罚字（2009）第9号行政处罚决定书，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《河南省实施办法》第六十二条的规定，决定处罚：1、没收焦作**管理局非法所得2149425元（贰佰壹拾肆万玖仟肆佰贰拾伍**）；2、按非法所得5%的标准对焦作**管理局处以罚款，罚款共计107471.25元（拾万零柒仟肆佰柒拾壹元贰角伍分）。焦作**管理局不服该处罚决定，向焦作市人民政府申请复议，焦作市人民政府于2009年7月30日作出焦*复决字（2009）17号行政复议决定书，维持了焦作**源局对焦作**管理局作出的两项处罚。

另查，1991年4月8日原国家土地局《关于贯彻几个问题的答复》（［1991］国土函字第53号）和1992年6月15日原国家土地局政策法规司《关于对非法所得问题请示的答复》（［1992］国土法规字第18号）中对“非法所得”认定如下：“非法转让土地，是非法所得的前提条件，构成非法转让土地行为，其所得款额都是非法所得，其所得款额不应扣除转让者原取得土地的代价（如征地费用等）及对土地的投入。但在土地与地上建筑物和其他附着物同时转让时，应扣除地上建筑物和其他附着物转让的价值部分”。而焦作市国土资源局在当初征用划拨给焦作**管理局的办公用地所在地块时，与被征地方郝庄村委会、定和村委会签订的征地协议约定征地补偿费用为每亩15万元（合每平方米225元），焦作**管理局当时已按规定如数支付征地补偿费用。

一审法院认为

一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条、第七十三条明确规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，买卖或者以其他形式转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得。本案所涉土地原系市政府批准划拨给焦作**管理局的办公用地，而焦作**管理局在未经批准的情况下，通过协议方式将该土地使用权转给德**公司，致使该公司在该土地上建成两栋11层楼房投入使用并出租营利，成为该块土地的实际使用者。焦作**管理局的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，属于非法转让土地行为，本案事实清楚，证据充分。按照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，焦作**源局应当没收焦作**管理局的违法所得，并可处以罚款。根据1991年4月8日原国家土地局《关于贯彻几个问题的答复》（［1991］国土函字第53号）和1992年6月15日原国家土地局政策法规司《关于对非法所得问题请示的答复》（［1992］国土法规字第18号）中对非法所得认定的规定，焦作**源局依据市政府［2004］17号《关于焦作市道路运输管理处办理国有土地使用权划拨手续的批复》中划拨给焦作**管理局作为办公用地的土地面积9553平方米，以及征地协议中约定的征地补偿费用每亩15万元（合每平方米225元），结合焦作**管理局和德**公司签订的《补充协议》中关于焦作**管理局所征办公楼建设土地的所有征地费用及其利息由德**公司支付给焦作**管理局的约定，认定焦作**管理局的非法所得为225元／平方米×9553平方米＝2149425元合理合法，并无不当。同时，焦作**源局依据非法所得的数额对焦作**管理局处以5%的罚款也是符合法律规定的。焦作**管理局怠于履行向德**公司主张焦作**管理局所征办公楼建设土地的所有征地费用及其利息的权利，不能成为其认为不存在非法转让土地的事实、没有非法获利和非法所得的诉称理由，故焦作**管理局请求撤销焦作**源局对其作出的行政处罚决定不成立，本院不予支持。依据最**法院《关于执行〔中华人民共和国行政诉讼法〕若干问题的解释》第五十六条第一款第四项的规定，判决：驳回焦作**管理局要求撤销焦作**源局于2009年3月25日作出的焦国土资罚字（2009）第9号行政处罚决定书的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人焦作**管理局上诉称，一、上诉人没有非法转让土地的事实。该宗土地至今还在焦作**管理局名下，没有转让给任何一方。二、上诉人没有非法所得的事实。焦作**管理局与德**公司签订的协议并未履行，焦作**管理局没有非法所得。焦作**源局依据焦作**管理局与德**公司签订的协议认定焦作**管理局的非法所得数目并对焦作**管理局进行处罚缺乏事实根据和法律依据，不能成立。上诉请求：撤销一审判决，撤销焦作**源局作出的焦国土资罚字（2009）第9号行政处罚决定书；本案诉讼费由焦作**源局承担。

被上诉人辩称

被上诉人焦作**源局辩称，焦作**源局所作出的焦国土资罚字（2009）第9号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确实、充分。本案所涉土地使用权原系焦作市政府批准划拨给焦作**管理局的办公用地，焦作**管理局与德**公司签订协议书，将该宗土地使用权转让给德**公司。目前，德**公司已在该宗地上建成两栋11层楼房。焦作**管理局的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、四十五条之规定，属非法转让土地行为。焦作**源局据此作出的行政处罚认定事实清楚，证据确实、充分。另外，焦作**源局所作出的焦国土资罚字（2009）第9号《行政处罚决定书》适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《河南省实施办法》第六十二条的规定，对于买卖或以其他方式非法转让土地的，由县级以上政府土地行政主管部门没收违法所得，可以并处罚款，罚款额为违法所得额的5%以上50%以下。根据原国家土地局《关于贯彻几个问题的答复》（[1991]国土函字第53号）和原国家土地局政策法规司《关于对非法所得问题请示的答复》（[1992]国土法规字18号），认定非法所得不应扣除转让者原取得土地的代价（如征地费用等）及对土地的投入。焦作**管理局与焦作**有限公司于2006年5月10日所签协议明确约定焦作**管理局办公楼建设土地的所有征地费用及利息由焦作**有限公司支付给焦作**管理局，该征地费用属于非法所得，焦作**源局据此作出的处罚决定适用法律正确。综上，请求二审依法驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审经审理查明事实与一审认定事实相同。

本院认为

本院认为，本案所涉土地原系市政府批准划拨给焦作**管理局的办公用地，焦作**管理局在未经批准的情况下，通过协议方式将该土地使用权转给德**公司，致使该公司在该土地上建成两栋11层楼房投入使用并出租营利，成为该块土地的实际使用者。焦作**管理局的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条的规定，属于非法转让土地行为，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的规定，焦作市国土资源局应当没收焦作**管理局的违法所得，并可处以罚款。焦作市国土资源局根据1991年4月8日原国家土地局《关于贯彻几个问题的答复》和1992年6月15日原国家土地局政策法规司《关于对非法所得问题请示的答复》中对非法所得认定的规定，结合焦作**管理局和德**公司签订的《补充协议》中关于焦作**管理局所征办公楼建设土地的所有征地费用及其利息由德**公司支付给焦作**管理局的约定，认定焦作**管理局的非法所得为225元／平方米×9553平方米＝2149425元，并无不当。同时，焦作市国土资源局依据非法所得的数额对焦作**管理局处以5%的罚款也符合法律规定。一审认定事实清楚，适用法律正确。焦作**管理局称其与德**公司签订的转让协议没有履行，与事实不符，焦作**管理局认为其不存在非法转让土地的事实、没有非法获利和非法所得的诉称理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，法律文书专递邮费30元，共计80元，由上诉人焦作市道路运输管理局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一○年四月二十日