驻马店市**遂平分公司与遂平县人民政府及石*土地行政登记纠纷再审行政判决书

审理经过

再审申请人驻**司遂平分公司（以下简称遂**运分公司）因与被申请人遂平县人民政府、石*土地行政登记纠纷一案，不服本院（2009）驻法行终字第71号行政裁定，向河南**民法院申请再审。河南**民法院作出（2010）豫法行申字第142号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人遂**运分公司负责人赵**、委托代理人刘*、杜贺岭，被申请人遂平县人民政府的委托代理人魏**、李**，被申请人石*的委托代理人原予晋等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

1992年，遂平县人民政府根据河南省人大常委会豫人大常（1992）12号和驻马店行政公署驻政土（1992）26号文件的有关规定，征用遂平**关居委会第三组土地11.13亩，作为遂平县汽车站迁建家属区建设用地。1994年12月12日遂平县人民政府以土地使用者为驻**运公司遂平县汽车站家属院，颁发了遂国用（94）字第08-107号国有土地使用证。后遂平县汽车站开发利用2040平方米土地，1997年国槐路拓宽改造占用2326平方米，下余3060平方米土地未有利用。1998年10月16日遂平县政府以县汽车站长期荒芜土地为由，作出《遂平县人民政府关于收回县汽车站部分国有土地使用权的决定》（遂政土（1998）24号），收回了县汽车站的土地使用权。1998年11月5日遂平县汽车站向遂平县人民政府提出要求《关于开发利用临街地段的报告》。

1998年9月28日县政府与石*签订一份《国有土地使用权出让合同》，将争议土地的一部分（152.10平方米），以出让40年期限出让给石*，石*分别于1998年7月21、27日，同年9月26日缴纳了规划费、出让金、用地使用费后，遂平县政府为其颁发了遂国有（98）第02-08（商）-016号国有土地使用证。

2002年1月9日，驻马**输总公司向市交通局提出《关于请求制止遂**管局转卖我公司遂平县汽车站家属院土地的紧急报告》（即驻运字（2002）9号文），市有关领导批示，要求尽快给予解决。2006年9月26日，驻马店市人民政府国有资产监督管理委员会向市政府提出《关于请市政府解决市汽车运输公司遂平汽车站部分土地资产问题的请示》（驻市国资文（2006）132号）：遂平县汽车站资产是市运总公司资产的一部分，该资产属于市级国有资产，按照驻政办（1996）6号文规定：“地区运输公司设在各县市分公司（汽车站）占用的土地按照**务院关于国有资产管理实行‘国家统一所有，政府分级监管’的原则，属地级国有资产，不经批准，县、市政府无权在城市用地改革中强行拍卖，企业单位亦不得擅自处理”，“明确该宗土地使用权仍归市运输公司遂平汽车站，请市政府协调遂平县政府解决此土地纠纷…”。

2007年10月8日，遂**分公司向遂平县人民法院提起行政诉讼，要求撤销县政府为包括石*在内的五家办理的国有土地使用权证。在诉讼期间，遂**土局于2007年10月19日向县政府报告《关于市运输公司遂平分公司宗地应缴纳土地出让金的请示》：经评估确认，该用地应缴纳土地出让金308.1万元，县政府领导作出批示：“同意”。同年10月29日县国土局向县政府提出《关于调整民安西路、金山北路、遂平县汽车站对面三宗地20户居民商业用地的请示》（遂国土（2007）115号文件）：其中包括在汽车站对面5户（诉讼撤销土地证的5户），县领导作出批示：“同意国土局意见，请城关负责、规划办配合”。2007年12月28日，遂**分公司以该争议地已经协商解决为由，向法院提出撤诉，遂**法院作出（2007）遂行初字第38号行政裁定书，准许遂**分公司撤回起诉。此后，县政府对这五家当事人进行协调，其中有两家已同意置换，其他三家（石*、魏*、张**）不同意置换，并于2008年4月6日以遂平汽车站民事侵权为由起诉到县法院，要求遂平汽车站排除妨害，同年5月10日县法院作出（2008）遂民初字第514-1号民事裁定书：以遂平汽车站已提起行政诉讼，民事案件必须以行政诉讼的审理结果为依据，裁定中止诉讼。

另查明，驻马店**平汽车站于1996年4月5日变更为驻马店地区运输公司遂**公司，又于2001年4月29日变更为驻马店**遂**公司。遂**公司于1997年-2007年期间一直缴纳着该争议地的土地使用税。

一审庭审时遂平县人民政府提交了一份遂平县国土局证明：“经查，社会汽车站对面石*、魏*两户的地籍档案无法查找”。

一审法院认为

驿**民法院一审认为，遂平县人民政府作为本行政区域内的土地颁证部门，有职权在行政区域内负责土地所有权、使用权登记造册、颁发证书、确认所有权、使用权的职责。遂平县政府在对该争议土地办理土地证时，应当严格按照土地的有关法律规定，先作出收回国有土地使用权证的决定，然后再出让给他人。从本案来看，遂平县政府出让给石*的时间是1998年7-9月间，而对遂**分公司拥有的国有土地使用权收回的时间是1998年10月20日，向遂**分公司送达决定是1998年10月20日，告知提出异议的时限为30日，因此，该决定最终生效时间也是在同年的11月20日，显然遂平县政府是在未依法收回遂**分公司土地使用权之前既已单方强行将该土地使用权出让给了第三人；另外，根据《土地登记规则》第15条的规定，遂平县政府对于拟登记的宗地应予以公告，遂平县政府未有证据证明履行了公告程序，且没有档案资料，无法显示颁证程序，为此，遂平县政府为石*办理的国有土地使用权证，存在严重违反程序的情形，该具体行政行为不具有合法性，不予支持。鉴于遂**分公司的诉讼请求符合法律规定，应予支持。关于遂**分公司主体是否适格的问题，遂**分公司持有争议土地的合法国有土地使用权证，且一直缴纳土地使用税，其对该争议地一直占用、使用、收益，对于侵犯其土地使用权的单位和个人，享有要求国家法定机关保护自己合法权益不受侵犯的权利，与该具体行政行为有法律上的利害关系，具有原告主体资格。关于遂**分公司是否存在重复起诉问题，遂**分公司在2007年行政诉讼时，撤回起诉的前提条件是政府出面协调解决该争议土地，且县政府对第三人土地进行置换，并决定对遂**分公司进行出让，该行为属于遂平县政府全部或部分改变了自己的具体行政行为，依照法律规定，遂**分公司可以撤回起诉。当再次出现侵犯其土地使用权的行为时，遂**分公司再次提起诉讼，并非基于同一事实和理由，且符合最**法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定的条件，因此，遂**分公司的起诉符合法定受理条件。关于遂**分公司是否超过起诉期限的问题。遂**分公司2008年4月9日收到遂平县人民法院的民事诉讼应诉通知后，始得知自己的合法权益受到侵害，遂于2008年4月11日提起行政诉讼，根据最**法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十二条的规定，遂**分公司的起诉不超过法定起诉期限。遂平县人民政府的重复登记颁证行为是造成本案纠纷的原因，因此应承担全部责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，驿**民法院作出（2008）驿行初字第16号行政判决：撤销遂平县人民政府于1998年9月28日为第三人石*颁发的遂国有（98）第02-08（商）-016号国有土地使用证。诉讼费100元，由遂平县人民政府负担。

二审上诉人诉称

石*不服提出上诉称，该案属重复起诉，遂**分公司的起诉超过法定起诉期限，法院不应当对政府收回遂**分公司土地使用权的行政行为进行审查，该决定已生效，石*取得土地使用证善意合法。请求撤销一审判决，改判驳回遂**分公司的诉讼请求和起诉。

二审被上诉人辩称

遂平县人民政府辩称，一审判决事实不清，遂平汽运分公司不具备原告主体资格，为第三人颁证不侵犯其合法权益，该案属重复起诉，法院不应受理。

遂**运分公司答辩称，1、该案不存在重复起诉问题。在原诉讼中，县政府决定对第三人的土地进行置换处理，同时决定该争议地变更性质仍有遂平分公司使用，诉争问题得到解决，撤回起诉并得到法院准许。后第三人置换不成后又重新提起民事诉讼，遂**运分公司及时提起诉讼，并非基于同一事实和理由。2、遂平县政府在未依法收回土地使用权的情况下，就对第三人进行出让，行为明显违法。根据《土地法》的规定，收回土地使用权必须报经原批准机关批准，遂平县政府不具有收回该土地的主体资格，显然违法。一审判决正确，应予维持。

本院二审经审理认为，遂平汽运分公司于2007年10月8日向遂**民法院提起行政诉讼，要求撤销遂平县人民政府为石*颁发的国有土地使用证。诉讼中，遂平汽运分公司以争议已解决为由，于2007年12月28日向法院申请撤回起诉，遂**民法院作出（2007）遂行初字第38号行政裁定，准许其撤诉。2008年4月11日，再次提起行政诉讼主张撤销遂平县人民政府为石*颁发的国有土地使用证，属于人民法院裁定准许其撤诉后，又以同一事实和理由重新起诉的行为。根据最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三十六条第一款、第四十四条第一款第（九）项、第七十九第（一）项之规定，裁定：一、撤销驿城区人民法院（2008）驿行初字第16号行政判决；二、驳回驻马店市**平分公司的起诉。

再审申请人称/抗诉机关称

遂**分公司申请再审称，1、本案二审裁定认定事实不清，适用法律错误。在2007年的行政诉讼中，撤诉的前提条件是政府决定为第三人进行土地置换，并决定将该地对遂**分公司进行出让。该行为属于政府全部或部分改变了自己的具体行政行为，遂**分公司依法可以撤回起诉。撤诉后，政府已对其中的两户进行了调整置换，未有效调整的三户再次提起民事诉讼，再次出现侵犯自己合法权益的行为时，再次提起行政诉讼属于有正当理由，并非基于同一事实和理由。最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款第（九）项规定“已撤回起诉，无正当理由再行起诉的，裁定驳回起诉”。二审适用该条规定裁定驳回遂**分公司的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误。2、遂平县人民政府出让该土地的具体行政行为违法无效，应当判决撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求再审撤销二审裁定，维持一审判决。

再审被申请人辩称

遂平县人民政府答辩称，遂平县人民政府遂政土（1998）24号收回土地使用权的决定已生效，遂**分公司不具备原告主体资格，为第三人颁证不侵犯其合法权益，该案属重复起诉，法院不应受理。二审裁定正确，应驳回遂**分公司的再审请求。

石*答辩称，政府收回该土地使用权的决定已生效，遂平汽运分公司已不具备原告主体资格，该案属重复起诉。二审裁定正确，遂平汽运分公司的再审请求不能成立，应予驳回。

本院查明

经本院再审查明，2008年1月25日，遂平县国土局制定关于社会汽车站对面张*等五户土地置换工作方案记载：置换位置为西关大道东侧，总面积1125平方米，按照张*、曹**、石*、王*、魏*的顺序从南向北安置，按照1：1.46的比例安置。2008年1月29日，张*、曹**与遂平县国土资源局签订同意置换协议，后遂平县国土局为张*、曹**办理了遂国有（2008）第25号和遂国有（2008）第24号国有土地使用证。以上事实由张*、曹**的地籍档案材料及遂平县国土局出具的证明为证。再审查明的其他事实与一审查明的事实一致。

本院认为

本院再审认为，本案再审争议的焦点主要有四点：一是遂**分公司是否属于重复起诉；二是遂**分公司是否具备原告主体资格；三是遂平县人民政府为石*的颁证行为是否合法；四是遂**分公司的起诉是否超过起诉期限。

关于遂**运分公司是否存在重复起诉的问题。遂**运分公司在2007年行政诉讼时，撤回的前提条件是政府出面协调解决该争议土地，且由县政府对五位第三人的土地进行置换，并决定将争议地对遂**运分公司进行出让，依照《最**法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第二条、第四条第（二）项、第五条的规定，该行为属于遂平县人民政府改变了自己的具体行政行为，遂**运分公司申请撤回起诉，法院裁定准许符合法律规定。撤诉后，政府按文件决定积极做协调工作，已对其中的两户进行了调整置换，但石*未调整到位。最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十四条第一款第（九）项规定：“已撤回起诉，无正当理由再行起诉的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉”。现遂**运分公司撤诉后，由于政府补救措施不到位，造成纠纷未能解决，石*再次提起民事侵权诉讼，遂**运分公司为保护自己的合法权益不受侵害再次提起行政诉讼，属于有正当理由，符合法定受理条件。二审适用该条规定予以驳回起诉错误。

关于遂**运分公司是否具备原告主体资格的问题。遂**运分公司一直持有争议土地的合法国有土地使用权证，且一直缴纳土地使用税，其对该争议地一直占用、使用、收益，与该具体行政行为有法律上的利害关系，具有原告主体资格。

关于遂平县人民政府为石*的颁证行为是否合法的问题。遂平县政府在未依法收回遂平汽运分公司土地使用权之前既已单方强行将该土地使用权出让给了石*，另外，遂平县政府未有证据证明履行了公告程序，且遂平县人民政府为石*办理国有土地使用权证没有档案资料，无法显示颁证程序，该具体行政行为存在严重违反程序的情形，原一审判决予以撤销正确。

遂**分公司2008年4月9日收到遂平县人民法院的民事诉讼应诉通知后，始得知自己的合法权益受到侵害，遂于2008年4月11日提起行政诉讼，遂**分公司的起诉不超过法定起诉期限。

综上，原二审裁定以重复起诉为由予以驳回遂**分公司的起诉错误，应予纠正。原一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，再审予以维持。遂**分公司申请再审的请求和理由成立，予以支持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第七十六条的规定，判决如下：

再审裁判结果

一、撤销本院（2009）驻法行终字第71号行政裁定。

二、维持驻马店市驿城区人民法院（2008）驿行初字第16号行政判决。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年六月六日