杨**、史**、邓州市公安局为交通事故调解行为及证明一案二审行政判决书

审理经过

上诉人杨**为交通事故调解行为及证明一案，不服新野县人民法院（2014）新行初字第034号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人杨**及委托代理人王**，被上诉人史**及委托代理人史**，一审被告邓州市公安局的委托代理人陈**、杨**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

新野县人民法院一审查明：1999年12月24日，王**驾驶原告史**所有的四轮车从邓襄路由南向北行至邓州**路口处与骑自行车的第三人杨**相刮，造成交通事故，致杨**受伤，杨**遂入住邓**伤医院治疗。1999年12月31日邓州**警察大队出具道路交通事故责任认定书，认定王**和杨**负此事故的同等责任。2000年11月22日邓州**警察大队交通事故伤残评定委员会为杨**出具伤残评定书。2000年12月21日、2001年2月20日、2001年2月24日、2001年3月3日邓州**警察大队对该交通事故进行四次调解，均未调解成功，且2001年2月24日和2001年3月3日的调解笔录史**和杨**均未签字确认。2012年9月21日，邓州**警察大队对该事故进行调解，史**和杨**对该调解记录签字确认。2012年10月23日邓州**警察大队出具证明一份，内容为：“1999年12月24日，邓州市龙堰乡白落村十三组王**驾驶河南R194245号四轮车行至邓州市南桥店与杨**（邓州**巷道10-6号人）驾驶的自行车相撞发生交通事故致使杨**受伤。自发生事故至今，陆续在进行调解。邓州市交警大队二○一二年十月二十三日。”该份证明原告史**在杨**起诉史**请求民事赔偿一案邓州市人民法院开庭审理中杨**举证时才知晓。为此，原告不服，认为被告所属邓州**察大队于2012年9月21日制作的《交通事故调解记录》和2012年10月23日作出的《证明》的具体行政行为直接侵害了原告1999年12月24日交通事故诉讼案的诉讼时效抗辩权，遂向邓州市人民法院起诉，南阳**民法院于2014年3月2日作出（2014）南行辖字第21号行政裁定书，裁定本案由新野县人民法院管辖。

一审法院认为

新野县人民法院一审认为：第一，本案原、被告是否适格问题。首先，《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第一百零九条规定：“对道路交通安全违法行为人处以罚款或者暂扣驾驶证处罚的，由违法行为发生地的县级以上人民政府公安机关交通管理部门或者相当于同级的公安机关交通管理部门作出决定。”该条说明邓州**警察大队具有对本行政区域道路交通安全违法行为行政处罚的主体资格。本案所诉的《交通事故调解笔录》和《证明》虽由邓州**警察大队作出，但两行为不属于道路交通安全违法行为的行政处罚行为，对此，所相应的法律责任，应由其主管部门邓州市公安局承担，故邓州市公安局作为本案被告主体资格适格。其次，被告于2012年9月21日的调解系被告方组织原告和第三人参加并形成笔录，同年10月23日出具证明，又涉及到事故双方当事人民事权利的行使和民事权益的保护，所以原告与被告的两个行为具有法律上的利害关系。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”故本案当事人史**具备原告诉讼主体资格。第二，被告的调解行为和出具证明的行为是否可诉。首先，最**法院、**安部联合下发的法发（1992）39号《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第四条和全国人民代**工作委员会法工办复字（2005）1号《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》的复函，确定道路交通事故责任认定不属具体行政行为，此无争议。但本案中争议的调解行为和证明行为与交通事故认定行为性质不同，法律定位指向不同。调解行为、证明行为与交通事故责任认定相互独立，没有附属关系，不能因交通事故责任认定不属行政诉讼受案范围而导出调解行为与证明行为也非行政诉讼受案范围的结论。故被告该项辩称理由于法无据，不能成立。其次，《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（三）项所指的“调解行为”与原告所诉的“强行调解”有本质区别。所谓调解行为，是指行政机关在进行行政管理过程中，对平等主体之间的民事争议，在尊重当事人各方意志基础上所作的一种处理。调解行为是否产生法律效力，取决于当事人各方的意愿，调解过程也要始终遵循自愿原则，即是否申请调解，是否达成协议，达成什么样的协议，都必须由当事人自己决定，调解结果也就体现了行政机关与双方当事人之间的共同意志，而不是行政机关的单方意志。而强制调解是行政机关违背当事人自愿协调一致的原则，实质上是违背当事人意志的行政命令，属于行政机关针对特定公民权利义务的单方行为。本案中，从被告提供的卷宗证据材料上看，2012年9月21日被告的调解没有接到交通事故双方当事人的申请，也体现不出双方当事人均为自愿接受组织调解的主观意向，故应视为被告方利用职务之便，单方作出调解决定，实施调解工作。这种调解行为，不符合《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（三）项所指的“调解行为”的立法本意。故本案中被告的调解行为可诉。最后，行政确认是行政主体依据法律法规的规定或者授权，依职权或依申请对行政相对人本身或者与行政相对人具有利害关系的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明的单方具体行政行为。本案中，被告出具的证明作为第三人在民事诉讼中一份证据出现，其内容确认了第三人与原告曾于1999年12月24日发生交通事故的“事实”，还明确被告自发生事故至2012年10月23日期间，陆续在进行调解的“事实”，故该证明属行政机关的确认行为。该证明行为本身虽未直接创设新的法律关系、法律地位或有关法律事实，但证明的内容涉及到第三人的民事赔偿诉讼时效的期间界定和本案原告的民事诉讼时效抗辩权的行使问题，使交通事故双方当事人的人身利益、财产利益受到影响，该证明与原告形成了事实上和法律上的利害关系。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”故本案中被告出具的证明行为依法可诉。第三，被告的调解行为和证明行为是否违法问题。《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十四条规定：“当事人对交通事故损害赔偿有争议，各方当事人一致请求公安机关交通管理部门调解的，应当在收到交通事故认定书之日起10日内提出书面调解申请。对交通事故致死的，调解从办理丧葬事宜结束之日起开始；对交通事故致伤的，调解从治疗终结或者定残之日起开始……。”第九十五条第一款规定：“公安机关交通管理部门调解交通事故损害赔偿争议的期限为10日。调解达成协议的，公安机关交通管理部门应当制作调解书送交各方当事人，调解书经各方当事人共同签字后生效；调解未达成协议的，公安机关交通管理部门应当制作调解终结书送交各方当事人。”2004年5月1日以前所使用的《道路交通事故处理办法》第三十二条规定：“损害赔偿的调解期限为30日，公安机关认为必要时可以延长15日。对交通事故致伤的，调解从治疗终结或者定残之日起开始……。”第三十三条第二款规定：“调解期满后未达成协议的，公安机关应当制作调解终结书，由调解人签名，加盖公安机关印章，分别送交当事人和有关人员。”第三十四条规定：“经调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”上述规定是公安交管部门处理道路交通事故的法律依据。本案中原告与第三人的交通事故发生于1999年12月24日，2000年11月22日第三人评残，按照当时的《道路交通事故处理办法》的规定，依最长调解期间45天计算，该事故的调解期限应于2001年1月7日届满，在此期间，由于第三人与原告未达成一致意见，被告即应当制作调解终结书送达各方当事人，不再进行调解，并告知当事人就损害赔偿争议可向人民法院提起民事诉讼。但本案中，被告在调解的法定期间届满后未依法制作调解终结书，未告知相关法律规定，却于事隔11年零八个月后，于2012年9月21日再行组织原告与第三人调解，制作《交通事故调解笔录》并出具影响当事人民事权利义务的以“陆续调解”为主要内容的证明。其两个行为违背了有关法律法规的明确规定。原告的诉讼请求事实清楚，符合法律规定，依法应予支持。因此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决：被告邓州市公安局于2012年9月21日制作《交通事故调解记录》的调解行为和2012年10月23日出具证明的行为违法。案件受理费50元，由被告邓州市公安局负担。

上诉人诉称

杨**不服该判决上诉称：邓州市公安交通警察大队具有独立的执法主体资格，将邓州市公安局列为被告，在程序上属于错列当事人，邓州市公安局不是适格被告。《交通事故调解笔录》、《证明》属于事实行为，不创设权利义务，不是具体行政行为，不可诉。在民事诉讼中只能作为一般证据使用，如确属不妥，可不予采信。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》明确规定调解行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不可诉。《交通事故调解笔录》是调解行为表现形式，《证明》是对调解过程的事实证明，同样不可诉。因此，史**不是适格原告。一审判决认定事实不清，评理不公，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回史**的起诉。

被上诉人辩称

被上诉人史**答辩称：一审法院已认定被诉的《调解笔录》、《证明》的行为一是违反法律；二是不真实；三是侵害了史**的诉讼时效抗辩权。该两项行为属行政机关的具体行政行为，可诉。一审被告服判无异议，答辩人也无异议。邓州**警察大队不具备公安独立主体，隶属一审被告管理，其超越权限的行为和违法行为的后果应当由其管理机关邓州市公安局承担，一审被告适格。一审判决正确，请求予以维持。

一审被告邓州市公安局没有提交书面答辩状，庭审中称完全同意上诉人的上诉意见。该《证明》属于事实行为，在当事人之间不创设权利义务关系，不具有可诉性。该《证明》的出具并不妨碍当事人之间民事案件诉讼时效的认定。邓州**警察大队具备独立的执法主体资格，邓州市公安局不是适格的被告，一审程序上错列当事人，应当驳回史德*的起诉。

本院查明

本院二审认定的事实同一审法院相一致。

本院认为

本院认为：本案所涉《交通事故调解笔录》、《证明》是行政机关作出的，其内容涉及史**，史**与被诉的《交通事故调解笔录》、《证明》具有法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。邓州**警察大队属于邓州市公安局属下的单位，对外并不具备独立的法人资格，对其行政执法职权范围有法律授权，应依法进行，对外作出的行为所产生的法律后果应由具备法人资格的邓州市公安局承担，邓州市公安局是本案适格的被告。上诉人杨**称史**原告资格不适格和邓州市公安局不是适格被告的理由不能成立，本院不予采信。关于《交通事故调解笔录》、《证明》是否具有可诉性问题。《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第一条第二款第（三）项所说的“调解行为”，应是具备行政诉讼的被告主体资格的单位，应当事人的申请，在自愿、平等、公正的前提下依法进行的调解，因该调解是出于当事人的自愿，不具备行政强制性，即使达成了调解协议，一方当事人反悔了，也不能因该调解行为是行政机关主持下进行的，而提起行政诉讼，请求撤销或确认违法。发生交通事故时施行的《道路交通事故处理办法》第三十二条“损害赔偿的调解期限为30日，公安机关认为必要时可以延长15日……”和第三十四条“经调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼”规定了调解期限和不再调解的规定，现行的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十四条第一款“当事人对道路交通事故损害赔偿有争议，各方当事人一致请求公安机关交通管理部门调解的，应当在收到道路交通事故认定书之日起10日内提出书面调解申请”规定了调解是在当事人一致请求并提出书面申请，和10日内申请调解的时间限制。对交通事故损害赔偿调解达不成协议的，处理交通事故的工作人员可告知受害一方及时主张权利的救济途径。本案中，一审被告在作出道路交通事故认定书并进行调解未获成功的10余年后，再行组织双方当事人进行调解，有悖交通事故处理相关规定，实质上是一审被告的强制调解行为，不符合《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》规定的“调解行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围的司法解释的立法本意，一审被告工作人员利用职权，违法调解制作的调解笔录的调解行为具有可诉性。一审被告出具的该《证明》属于行政机关的行政行为，该行为本身虽然没有对当事人直接设定权利义务，但该《证明》的内容对当事人的民事权益可能产生影响，事实上杨**与史**为该交通事故民事诉讼中，杨**把该《证明》作为证据使用进行民事诉讼时效抗辩，因此，该《证明》具有具体行政行为的属性，具有可诉性。一审被告没有提交有效证据证实其出具该《证明》的合法性，一审判决确认其违法并无不妥。故上诉人杨**的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持新野县人民法院（2014）新行初字第034号行政判决。

本案二审诉讼费50元，由上诉人杨**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十一月十八日