上诉人段贵举与被上诉人光山县公安局治安处罚行政争议一案二审行政判决书

审理经过

上诉人段贵举与被上诉人光山县公安局治安处罚行政争议一案，潢**民法院于2014年12月24日作出（2014）潢行初字第54号行政判决。段贵举不服，上诉至本院。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人段贵举及，被上诉人光山县公安局的委托代理人陈*、王**到庭参加诉讼。现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，因段*举对光山公安局、光山县人民法院就涉及其家人的治安案件和诉讼案件处理方式和结果不服，自2013年5月起，先后通过走访、信访和网上举报等方式向**安部，河南**民法院，信阳**委会，河南省、信阳市、光山**接访中心等机关和部门提出过诉求。2014年10月11日14时许，段*举携带信访材料以走访形式在北京市中南海周边上访时，被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警查获。该所就此作出训诫书对段*举进行了训诫，并将其送到北京市**务中心。当日，段*举被接回光山县。2014年10月12日，光山公安局接到报警后立案受理。当日传唤了段*举，并对其进行询问。该局根据其本人陈述、接访人员证明材料及训诫书认定，段*举在北京市中南海周边地区进行上访，属严重违法行为。应当依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项的规定，对段*举进行治安处罚。该局对拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据向段*举进行告知，并制作了“行政处罚告知笔录”，该笔录中载明的法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项。段*举未在该笔录“被告知人”处签名或捺指印，该笔录中对段*举的陈述和申辩记录为“将此告知笔录告诉段*举时，段*举讲对其行政处罚侵犯其人身权利，即使有违反（法）行为应由犯罪（违法行为）地处理，不应由光山县公安局处理”。办案民警在该笔录中注明“段*举看完行政处罚告知笔录后拒绝签字”。2014年10月12日，光山公安局作出光公（治）行罚决字（2014）0773号行政处罚决定书，对段*举行政拘留十日，当日向段*举送达。当日，段*举被移送光山县拘留所执行拘留。段*举以其本人没有违法行为为由起诉请求撤销该行政处罚决定书并给予赔偿，并要求追究实际拘留是一天的违法责任。2013年12月至2014年5月，段*举因在北京市中南海周边上访，被北京市公安局府右街派出所多次训诫。因段*举在北京市中南海周边上访，光山公安局分别于2013年12月26日，2014年1月23日、4月18日、5月15日，作出行政处罚决定书，对其各处行政拘留10日。

一审法院认为

原审认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，治安案件的管辖由**务院**安部门规定。**安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。据此，光山公安局具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。光山公安局在接到肖**的报案后进行立案查处，符合法律规定。本案争议焦点：一是被诉处罚决定是否合法。二是光山公安局是否应向段贵举作出行政赔偿。关于被诉处罚决定是否合法的问题。①在认定事实上，《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。而根据段贵举在询问笔录中的陈述，光山公安局行政处罚决定书以及北京市公安局西城分局府右街派出所先后四次对段贵举作出的训诫书，可以认定：自2013年来，段贵举先后数次在北京市中南海周边区域以走访形式进行上访活动，被北京市公安局西城分局府右街派出所多次查获并对其进行训诫；段贵举因前述行为，已被光山公安局四次给予治安拘留处罚；北京市中南海周边区域不是法定的信访接待场所。因此，光山公安局所提交的证据可以证明段贵举此次上访行为违反了相关法规规定。②在适用法律上，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。**安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字（2013）25号）第四条规定，在国家机关办公场所周围，车站、码头、商场、公园、广场等公共场所实施静坐张贴、散发材料，呼喊口号，打横幅，穿着状衣、出示状纸，或者非法聚集，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一、二项规定的，以扰乱单位秩序、扰乱公共场所秩序予以治安管理处罚。河**安厅等四部门《关于依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》（豫**（2014）214号）第一条第（四）项规定，以各种形式在北京进行非正常信访活动，经训诫后继续或两次实施违法行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以治安管理处罚。段贵举因到北京市中南海周边上访的行为已经被多次训诫和治安处罚，在明知中南海周边地区不是信访接待场所的情况下，仍然到该区域上访，光山公安局对其作出被诉处罚决定并无不当。③在执法程序上，光山公安局在作出处罚决定前对段贵举进行了调查询问，事先告知了拟处罚的内容及其享有的陈述和申辩权利，并听取、记录了其陈述和申辩的内容。向段贵举送达了处罚决定书。其执法程序符合《中华人民共和国治安管理处罚法》、**安部《公安机关办理行政案件程序规定》的有关规定。关于光山公安局是否应向段贵举作出行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法拘留受害人的，受害人有取得赔偿的权利。据此，段贵举要求行政赔偿，应以该行政拘留违法为前提条件。而本案被诉处罚决定并未被依法撤销或确认违法。因此，段贵举提出的行政赔偿请求没有事实依据。

段**在庭审中提出其因本次上访已受到北京市公安机关的训诫，光山公安局对其作出的被诉处罚决定系重复处罚。因训诫并不是《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚种类之一，涉及社会治安管理的其他法律、行政法规亦未明确将训诫设定为行政处罚。段**所受到的北京市公安局西城分局府右街派出所的训诫并不是行政处罚。且《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。“一事不再罚”的原则所适用的处罚种类是罚款，并不适用于法定的所有行政处罚种类。因此，光山公安局对段**作出行政拘留的处罚，不属于对同一行为重复处罚的情形。

段**在庭审中还提出，在被诉处罚决定作出前，光山公安局将其从北京强制带回光山县的过程中，其人身自由已被限制1天，而该局未将该时间折抵拘留时间，属于超期拘留。因该部分事实属另一法律关系，且段**未能提供相应证据予以证明，故不予审理。段**在庭审中提出，其实施相关行为的行为地是北京，而豫公通（2014）214号文件的效力只限于河南省内，因此在本案中不能适用。根据前述，**安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定，光山公安局对该治安案件可以行使管辖权。该管辖权系对“属人管辖原则”的适用，在此情形下，该规范性文件可以被参照适用。段**诉讼请求的第二项系对相关人员给予党政纪处分的要求，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼案件受理范围。对此，亦不予审理。综上所述，光山公安局作出处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。段**的诉讼请求法律和事实依据不足，依法不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：一、驳回原告段**要求撤销被告光山县公安局光*（殷）行罚决字（2014）0773号行政处罚决定书的诉讼请求；二、驳回原告段**关于要求被告光山公安局向其赔偿各项损失共计330，000元的赔偿请求；三、驳回原告段**的其他诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人段贵举上诉称，原审认定事实错误，被诉行政处罚认定事实错误，上诉人没有违反治安管理处罚的行为且被上诉人光山县公安局对本起治安案件没有管辖权，应就行政处罚的行为给予赔偿。请求撤销原判，撤销被诉处罚行为并赔偿上诉人的损失。

被上诉人辩称

被上诉人光山公安局答辩称，被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审认定事实清楚，处理正确，请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

二审经审理查明的事实与原审一致。

本院认为

本院认为，上诉人段*举到北京中南海周边地区上访并被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫，其行为已构成扰乱单位、公共场所秩序的违法行为。参照《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，被上诉人光山县公安局对本案有管辖权。因此被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人段贵举承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月三十一日