原告任福利、任**、任中会、刘**、申**、丁**，梁**诉新乡市城乡规划局、新乡市**有限公司土地规划行政许可一案一审行政判决书

审理经过

原告任福利、任**、任中会、刘**、申**、丁**，原告梁**诉被告新乡市城乡规划局（以下简称市规划局）、第三人新乡市**有限公司（以下简称世**司）建设用地规划行政许可二案，河南**民法院2014年6月17日分别作出（2014）豫法行指字第032号、030号行政裁定，指定二案均由本院管辖。本院受理后，于2014年7月21日分别向被告市规划局、第三人世**司送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭合并审理了二案。原告任福利、任**、任中会、丁**，原告梁**，7名原告共同委托代理人冯振兴，市规划局委托代理人侯**到庭参加了诉讼。第三人世**司经合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。

被诉具体行政行为：新乡市城市规划局2005年6月16日为世**司颁发了编号为新规地20050050的建设用地规划许可证。该证记载：用地单位，新乡市**有限公司；用地项目名称，居住兼容公共设施用地；用地位置，见附图；用地面积，33634.85平方米；附图及附件名称，1／1000地形图、建设用地规划许可证附件。

原告诉称

原告任福利等6人诉称：其6人分别拥有新乡市**华彬大厦2号楼和新华街6号楼的房屋，上述房屋位于拆迁区域中，但尚未达成拆迁补偿协议。2013年1月17日，其6人通过政府信息公开得知市规划局于2005年6月16日将东至人民医院西墙、西至新市场、南至平原路、北至新华街的宗地为世**司颁发了编号为新规地20050050的建设用地规划许可证，该范围包括了其6人的房屋。市规划局的颁证行为侵犯了其6人的合法权益，故请求撤销市规划局为世**司颁发的编号为新规地20050050的建设用地规划许可证。主要理由：1、世**司在申请办理建设用地规划许可证时尚未取得建设项目批准文件；2、市规划局在颁证前未通知并听取其的意见，没有履行相关法律程序。

原告梁**诉称：2013年5月23日，其从任福利等6人处得知市规划局为世**司颁发了编号为新规地20050050的建设用地规划许可证，其房屋位于该证确定的四至范围内。市规划局的颁证行为侵犯了其的合法权益，故请求撤销市规划局为世**司颁发的编号为新规地20050050的建设用地规划许可证。主要理由同上。

被告辩称

被告市规划局辩称：1、刘**、申**、丁**、梁**不具备本案原告诉讼主体资格。该四人均已与世**司签订了拆迁安置补偿协议，其局的颁证行为并未侵犯四人的合法权益。2、7名原告起诉超过法定起诉期限。根据相关法律规定，办理房屋拆迁许可证、建设工程规划许可证需以取得建设用地规划许可证为前提条件。本案房屋拆迁许可证、建设工程规划许可证均进行了公告、公示，刘**、申**、丁**、梁**还签订了拆迁安置补偿协议，任福利、任**等人也曾举报反映本案宗地的规划问题，说明7原告早就知道本案被诉具体行政行为。3、7原告起诉撤销本案颁证行为无实际意义。本案颁证行为距今已9年之久，在此期间世**司先后取得了国有土地使用证、拆迁许可证、建设工程规划许可证，该地段原有房屋早已拆迁完毕并建成新房，相关住户已实际入住并办理产权手续。4、其局为世**司颁发的编号为新规地20050050的建设用地规划许可证合法有效。2005年6月3日，世**司向其局提出建设用地选址定点申请，提供了国有土地使用权出让合同等材料，其局根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条、《河南省〈城市规划法〉实施办法》第三十二条第二款的规定依法审查后核发了建设用地规划许可证；世**司用地项目属于企业投资，不属于政府投资，根据国发（2004）20号《**务院关于投资体制改革的决定》的规定，在申请办理建设用地规划许可证时不需要提供建设项目批准文件；相关法律并未规定核发建设用地规划许可证前需要通知并听取原告等人的意见，其局颁证程序合法。综上，请求驳回7原告的诉讼请求。

第三人世**司未到庭发表答辩意见。

被告市规划局提供了以下证据材料：

第一组证据材料：刘**、申**、丁**（丁**之女）、梁**与世**司签订的拆迁安置补偿协议书。证明刘**、申**、丁**、梁**已经与世**司签订拆迁安置补偿协议，按协议规定应当将原房屋产权证等有效证件交给世**司，4人对原房屋不再享有权利，与被诉具体行政行为无利害关系，不具有诉权。

第二组证据材料：1、世**司在取得被诉建设用地规划许可证后又先后办理的拆许字（2005）第22号房屋拆迁许可证、拆许字（2005）第28号房屋拆迁许可证、新国用（2006）第010233号国有土地使用证、新规建证副20070007的建设工程规划许可证副本、新规建证副20070008的建设工程规划许可证副本、建字第41070020090019的建设工程规划许可证副本。2、梁**、任福利、申**、任**、姬学花、赵**等人的信访材料以及相关部门的处理材料。上述证据材料综合证明：世**司在取得建设用地规划许可证后又先后取得了国有土地使用证、房屋拆迁许可证、建设工程规划许可证，上述证件的办理均需以取得建设用地规划许可证为前提。房屋拆迁许可证已经进行了公告，建设工程规划许可证也进行了公示，从原告的信访材料中可以看出原告明知办理房屋拆迁许可证需提交建设用地规划许可证、明知该地段规划的建设用地面积和建筑面积，且刘树*、申**、丁**、梁**已经签订拆迁安置补偿协议，任福利、任**、任中会也曾就拆迁补偿安置裁决提起诉讼，说明原告早已知道本案被诉的建设用地规划许可证，起诉超过法定起诉期限。

第三组证据材料：1、世**司2005年6月3日对新乡市城市规划局的申请。主要内容：其公司已于2005年5月12日将“新市场”土地摘牌，并于6月2日签订了土地使用权出让合同，特提出建设用地规划选址定点申请，请予办理。2、新乡市建设用地规划选址定点申请表。主要内容：申请人，世**司；工程地点，新乡市“新市场”；申请日期，2005年6月3日；审批意见，经新乡市城市规划局2005年第六次项目审批委员会研究，同意世**司办理建设用地规划许可证，用地性质为民住兼公共设施用地。总用地面积33634.85平方米，其中净用地面积为25063.24平方米。发证日期，2005年6月16日。3、编号为挂2005-24的国有土地使用权出让合同及出让宗地界址图。主要内容：出让人新乡市国土资源局将平原路北、新源街东、新华街南的面积为31526.10平方米的宗地出让给受让人世**司，合同签订日期为2005年6月2日。4、新乡市城市规划局2005年3月14日出具的规划设计条件书。主要内容：根据新乡**备中心提供的地块，同意在新开街以西、新华街以南、新市场以东、平原路以北地段按下列条件进行规划设计。用地性质可兼容性，商业金融业、居住用地；建筑密度，小于50%；容积率，3-5万平方米／公顷；建筑控制高度，高层不低于40米；建筑间距，商业建筑满足消防、停车及人流疏散要求，居住建筑还应满足日照、通风及卫生要求；绿地率，15-20%；其他要求，所有占压道路红线（新**线宽度18）建筑一律拆除。5、千分之一地形图。6、新乡市城乡规划局2005年3月16日作出的《2005年第六次建设项目审批委员会会议纪要》（新规业（2005）6号）。主要内容：会议听取了关于新市场拆迁改造的情况汇报，同意按照报会范围对新市场周边地块进行出让。上述证据材料证明市规划局的颁证行为合法有效。

经质证，7名原告认为：对第一组证据材料，认为刘树*、申**、梁**都是受胁迫签字，丁**的拆迁安置补偿协议不是丁**本人签字，且拆迁安置补偿协议都未实际履行，既未得到安置房，也未得到补偿费。根据《行政许可法》第七条、《最**法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》的规定以及相关行政案例精神，原告作为新市场改造范围内的实际住户，市规划局的规划许可行为使其物权受到实际影响，其与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，具有诉权。对第二组证据材料，认为都不能证明原告超过法定起诉期限。市规划局在颁证过程中从未通知并征求原告意见，其从未知晓被诉颁证行为，市规划局以相关证件反证原告应当知道没有任何说服力。并且《最**法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》规定起诉期限从知道具体行政行为内容之日起计算，原告即使精通法律也无法推定被诉颁证行为的具体内容。对第三组证据材料，认为市规划局的颁证行为没有世**司的申请、没有作出受理决定、没有准予许可的书面决定、没有进行公示，违反了《行政许可法》第二十九条、第三十二条第二款、第三十八条、第四十条的规定，程序、实体均违法。其中证据1、2不能证明世**司提出了建设用地规划许可证申请，建设用地规划选址定点申请与建设用地规划许可证申请不是同一概念；证据3中出让面积31526.1平方米与建设用地规划许可证上的33634.85平方米不一致，说明市规划局超面积颁证认定事实严重错误；证据4针对的是新乡**备中心而非世**司，且规划条件要求新原街18米红线范围内建筑一律拆除，但被诉建设用地规划许可证未体现这一内容，导致新原街宽度仅为6米，12米都被新建房屋所占用，市规划局未进行认真审查；证据5应当是申请办证时需要提交的材料，不应作为建设用地规划许可证的附图；原告的房屋就在证据3、5所载的四至范围内，说明原告与颁证行为存在利害关系，具有诉讼主体资格；证据6文件排头为“新乡市城乡规划局”，2005年时应当是“新乡市城市规划局”，且既无公章也无参会人员签名，故对真实性有异议，内容也并非同意为世**司颁发建设用地规划许可证，与颁证行为无关，不能证明合法性。

7名原告提供了以下证据材料：1、任福利、任中会、任**、梁**的房屋所有权证。证明原告系新市场改造范围内的实际住户，与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系，具有诉权。2、河南省住房和城乡建设厅2013年3月29日对复议申请人任福利等6人作出的豫建复决（2013）16号行政复议决定书。主要内容：任福利等6人在新乡市平原路北、新市场东、新开街西、新华街南的拆迁区域中拥有房产。2013年1月16日任福利等6人通过政府信息公开获知编号为新规地20050050的建设用地规划许可证后申请行政复议。决定维持世**司取得的编号为新规地20050050的建设用地规划许可证。证明任福利等6人申请复议未超期，2013年4月10日收到复议决定，起诉也未超期。3、河南省新乡市发展和改革委员会政府信息公开申请表。4、新乡市发展和改革委员会2013年元月5日对任福利等6人信息公开申请的答复。证据3、4证明世**司未按照《城市规划法》第三十一条、《河南省〈城市规划法〉实施办法》第三十二条第二款的规定提交建设项目批准文件，也未按照**务院国发（2004）20号《关于投资体制改革的决定》及**务院办公厅国办发（2007）64号《关于加强和规范新开工项目管理的通知》提交建设项目核准或备案文件，颁证程序违法。5、新乡**护局2012年12月27日对任福利等6人作出的政府信息公开回复意见。6、新乡**护局2014年4月11日对任福利等人作出的回复。7、2014年4月份在新乡**护局网站下载的新环罚（2013）32号行政处罚决定书。证据5、6、7证明世**司未进行环评，颁证程序违法。8、新乡市国土资源局2013年3月26日对任福利作出的新国土资公（2013）1号政府信息公开答复。证明出让面积31526.1平方米与建设用地规划许可证上的33634.85平方米不一致，市规划局超面积颁证认定事实严重错误。9、2014年7月在市规划局网站下载的建设用地规划许可证办理流程。证明颁证行为程序违法。

经质证，被告市规划局认为：对证据1，认为原告虽然原系新市场改造范围内的住户，但刘树欣、申**、丁**已经与世**司签订拆迁安置补偿协议，3人对原房屋不再享有权利，不具有诉权，任福利、任中会、任**未签订拆迁安置补偿协议，具有本案诉权。对证据2，认为复议决定只是参考，不能证明原告起诉不超期。对证据3、4，认为根据**务院国发（2004）20号《关于投资体制改革的决定》，企业不使用政府投资建设的项目不再实行审批制，凡是出让土地也不需要进行核准、备案，故世**司申请办证无需提交建设项目批准、核准、备案文件。对证据5、6、7，认为环评是开工前程序，本案办理建设用地规划许可证不需要环评。对证据8，认为建设用地规划许可证上的33634.85平方米包括了相关道路用地面积，出让合同中的用地面积不包含道路，两者并不冲突。对证据9，认为2005年颁证时还没有该办理流程，不应采纳，其局颁证程序合法。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：市规划局提供的第一组、第二组证据材料不能证明原告不具备诉讼主体资格，亦不能证明原告起诉超过法定期限，且与被诉具体行政行为的合法性不具备关联性，故不作为本案认定事实的依据，本院不予采纳；市规划局提供的第三组证据材料中的证据6没有加盖公章，没有与会人员签字，不符合证据的形式要求，且排头“新乡市城乡规划局”与事实不符，本院不予采纳；市规划局提供的第三组证据材料中的证据1至5具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳；7名原告提供的证据材料1、2真实、有效，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳；7名原告提供的证据材料3至9系颁证行为后获取，不作为本案认定事实的依据，本院不予采纳。

本院根据以上有效证据及当事人的陈述认定以下事实：2005年3月14日，新乡市城市规划局就新开街以西、新华街以南、新市场以东、平原路以北地段向新乡**备中心出具了规划设计条件。依据该规划设计条件，新乡市国土资源局2005年6月2日与**公司签订了编号为挂2005-24的国有土地使用权出让合同，将位于新乡市平原路北、新源街东、新华街南的宗地31526.1平方米出让给世**司。2005年6月3日，世**司就上述宗地向新乡市城市规划局提出建设用地规划选址定点申请。2005年6月16日，新乡市城市规划局为世**司颁发了编号为新规地20050050的建设用地规划许可证（内容如前所述）。任福利、任**、任中会、刘**、申**、丁**、梁**所有的房产在该建设用地规划许可证用地范围内。2013年1月17日，任福利等6人通过政府信息公开得知编号为新规地20050050的建设用地规划许可证。后任福利等6人申请行政复议。河南省住房和城乡建设厅2013年3月29日作出豫建复决（2013）16号行政复议决定，维持编号为新规地20050050的建设用地规划许可证。

本院查明

另查明，新乡市人民政府2005年6月17日作出新政土（2005）64号《新乡市人民政府关于收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的批复》，同意收回本案涉案土地的国有土地使用权。2014年7月14日，河南**民法院作出（2014）豫法行终字第00104号行政判决，确认上述《批复》违法。

本院认为

本院认为：（一）关于刘**、申**、丁**、梁**是否具备原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案，刘**、申**、丁**、梁**作为被诉颁证行为四至范围内的原实际住户，涉案宗地的规划建设与其生活、安置存在关联影响，故其与被诉颁证行为存在法律上的利害关系，具有诉讼主体资格。市规划局认为刘**、申**、丁**、梁**已经签订拆迁安置补偿协议，不再具备诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。

（二）关于任福利等6人、梁**的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；……”本案，市规划局认为任福利等6人、梁**的起诉超过起诉期限应由其局承担举证责任。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。……”市规划局提供的证据不能直接证明任福利等6人、梁**何时知道被诉颁证行为的具体内容，故其认为任福利等6人、梁**的起诉超过起诉期限的理由不能成立，本院亦不予支持。

（三）关于被诉颁证行为的合法性问题。1、新乡**源局与世**司签订的国有土地使用权出让合同记载出让宗地面积为31526.1平方米，但被诉颁证行为却记载用地面积为33634.85平方米。市规划局对此解释出让合同不包含道路用地面积，但不能提供相应的依据，该理由不能成立，本院不予支持；2、《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”本案建设用地涉及旧区改建，需要进行拆迁安置，对周边群众实际生产、生活影响较大。规划部门在履行规划行政许可的法定职责时，应当积极公开征求相关权益人、社会公众对建设项目的意见，并将该意见作为规划方案修改、审批的重要参考依据，以此健全建设项目规划的民主决策、公众参与、社会监督机制，提高规划的科学性、合理性、可操作性。新乡市城市规划局未经上述程序迳行颁证属于程序违法；3、新乡市人民政府作出的新政土（2005）64号《新乡市人民政府关于收回平原路以北新市场东侧国有土地使用权的批复》已被生效判决确认违法，以此为基础的被诉颁证行政行为亦属违法。

综上，被诉颁证行为认定事实不清、程序违法，应予撤销。鉴于涉案土地已经开发完毕，撤销已无实际意义，故应确认违法。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：

裁判结果

确认新乡市城市规划局2005年6月16日作出的编号为新规地20050050的建设用地规划许可证违法。

两起案件受理费各50元，均由被告新乡市城乡规划局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。

裁判日期

二〇一四年九月二日