原告王**等35人不服被告济源市城乡规划管理局建设工程规划行政许可一案一审行政判决书

审理经过

原告王**等35人不服被告济源**管理局（以下简称市规划局）建设工程规划行政许可一案，于2011年10月8日向本院提起诉讼。本院于2011年10月11日受理后，于2011年10月18日向被告市规划局和第三人河南环**有限公司（以下简称环**司）送达了应诉通知书和起诉状副本。本院依法组成合议庭，于2011年10月31日公开开庭审理了本案。原告王**等35人的诉讼代表人王**、李**、张**、刘**、周五一，被告市规划局的委托代理人李**、姚**，第三人环**司的委托代理人史长江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

济源市住房和城乡建设局2010年12月24日颁发了建字第410881201000031号建设工程规划许可证。记载：建设单位为河南环**有限公司，建设项目名称为环宇大厦，建设位置为关帝街西、南街小学北，建设规模为2栋15层，总建筑面积为24951.52平方米（含地下室面积3333.22平方米）。

原告诉称

原告王**等35人诉称：环**司开发的环宇大厦项目位于济源市城市中心位置（原印刷厂），2006年济源市政府拍卖该地块，用途为商业用地，建设三层商场，环**司竟得该地块，但迟迟未开发。2010年，环**司对外宣传该楼盘为商住用途，共15层，其立即向市政府12345热线和市规划局进行举报，市规划局鉴于该项目未取得规划许可证曾安排执法人员前往制止，工程一度停止。2011年2月，环**司称已取得市规划局批准的规划许可证，继续施工。据调查，拍卖时该地块用途为商业用地，三层商场，容积率小于1.2。市规划局在未征得其及其他周边住户的情况下，违反国家有关规定，批准该地块用地性质变为商业住宅综合用地，容积率小于3.45，建筑层数为15层以下，致使环**司据此设计该项目为15层，高度将达到50多米，容积率达到3.35。这样该项目距离南边的西街民房和南**学教学楼仅有2米到6米左右，达不到国家规定的高层住宅建筑与其他民用建筑之间的防火间距要大于9米的标准，对部分原告带来极大的安全消防隐患，也达不到国家规定的高层与各种层数住宅之间不宜小于13米的标准，视觉卫生也达不到规范要求；距北边土产公司家属院的原告居住楼20米左右，达不到国家规定的住宅建筑的日照在大寒日应不少于3小时的标准，也侵害了部分原告的日照权。根据《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十六条规定，编制城乡规划，关系群众切身利益的，组织编制机关应当组织听证，听证会的代表应有利害关系人参加，且不得少于三分之一，而市规划局在审批该地区规划时未举行听证会，更没有三分之一以上利害关系人参加。综上所述，市规划局在审批程序和审批事项上均违法。请求撤销市规划局作出的编号为建字410881201000031号的《建设工程规划许可证》。

被告辩称

被告市规划局辩称：一、环**司2006年3月通过公开拍卖取得位于关帝街西、南**学北的一处土地使用权，当时用地性质为商业用地。后经济源市人民政府作出《关于河南环**有限公司改变土地用途的批复》（济*土建字〔2008〕59号文件），同意调整变更用地性质。所以环宇大厦土地性质变更符合法律规定。其局核发《建设工程规划许可证》之前，已经市人民政府同意。二、其局经调查后认定其中西街五户在环宇大厦的南向，不存在采光问题。环**司未对该地块开发建设之前，土产公司家属院与该地块相邻部分是原济源**有限公司三层厂房，与该家属院最近处间距不到一米，三楼以下既通风不畅又见不到阳光。环**司开发建设环宇大厦后与该家属楼间距为25.57米，不仅提高了该楼的日照时间，也在很大程度上改善了住户的居住环境。消防间距是该项目设计单位严格按照国家规范要求设计，已通过济源市消防支队现场踏勘，同意并出具审查合格意见，由消防支队审查合格证为证。三、该项目方案于2008年5月经市城市建设规划审批联席办公会议研究同意，环**司在取得《建设用地规划许可证》（济建规地〔2008〕第110号）和《国有土地使用证》（济国用〔2008〕第11号）后，于2010年10月提交办理《建设工程规划许可证》的申请。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三章第四十条及《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第三章第四十三条相关规定，按程序要求对相关材料（含周边相关单位及个人协议）进行了审查，并报市政府批准，经现场公示（公示期无异议），于2010年12月对该项目办理了《建设工程规划许可证》。审批流程符合规定的要求，并未违反法律法规的规定。综上所述，王**等35人提出的问题，没有事实和法律依据，应驳回其诉讼请求。

第三人环**司述称：土地用途的变更和容积率与王**等35人不具有利害关系，与他们有关系的是采光和消防通道，而采光问题经相关部门验证过，消防通道也经消防部门勘验过，均不影响他们的权利。请求驳回王**等35人的诉讼请求。

被告市规划局在法定期间内提交了作出被诉具体行政行为的证据材料，具体如下：

1、济源市城市建设规划审批联席办公会议2008年5月9日形成的[2008]3号办公会议纪要。

2、济源市建设委员会城乡建设项目联席办公会议2008年3月30日形成的济建联办纪[2008]9号办公会议纪要。

3、济源市建设委员会城乡建设项目联席办公会议2009年9月7日形成的济建联办纪[2009]22号办公会议纪要。

4、济源市人民政府2008年9月11日对济源市国土资源局作出的关于环**司改变土地用途的批复（济政土建字[2008]59号土地管理文件）。

5、济源**员会2008年4月23日作出的编号为济建规地（2008）字第11号建设用地规划许可证。

6、济源市人民政府2008年10月29日颁发的济国用（2008）第110号国有土地使用证。

7、环**司2010年11月10日填写的济源市建设工程规划许可证申请表。

8、济源市建设工程规划许可证审批表。

9、中机十院国际**公司2010年12月制作的关于环宇大厦的设计方案平面图以及环宇大厦的效果图。

10、济源市**有限公司出具的环宇大厦日照分析说明。

11、环**司2010年12月24日向其局提交的关于环宇大厦征询四邻意见情况真实性承诺材料及所附的环**司2010年10月9日与济源**办事处南街学校签订的协议书、环**司2010年9月28日与济源市印刷厂家属院居民管理小区签订的协议书、环**司2008年4月8日与济**产公司家属院居住户签订的协议书及居民户收到款的材料、环**司2008年7月28日与冀**签订的协议书及冀**收到款的收据。

12、济源**管理局关于环宇大厦规划公示牌的照片一张。

原告王**等35人对被告市规划局提交的证据的质证意见为：对证据1的真实性无异议，但认为这个纪要上没有显示方案，不知道要建什么；对证据2、3有异议，认为这是市规划局自己的会议纪要，不能作为证据，环**司2007年9月开始施工，9号文件是2008年4月份才下发，说明规划部门没有办理手续就已开始施工，环**司违规施工；对证据4无异议；对证据5有异议，认为根据城乡规划法规定，建设前应该提出规划设计条件，该证2008年4月23日下发，先应有规划条件后报市政府批准，而该证下发前缺少必备条件，不符合规定，该证是无效的；对证据6的真实性无异议；对证据7有异议，认为环**厦申请的建筑工程是2栋，每栋15层，而人防部门只同意一栋，市规划局居然为环**司办理了两栋建筑物的规划许可证，是严重的渎职行为；对证据8有异议，认为建设规划许可证是无效的，审批内容也是无效的；对证据9有异议，认为平面图、效果图与实际不符；对证据10有异议，认为济源市**有限公司是市规划局的下属单位，不知道有无资质，他出具的日照分析意见没有出具时间，且不符合国家规定的大寒日3个小时的标准；对证据11有异议，认为环**司并没有征求四邻意见，没有征求西街及土产公司的人，赵**不在他们那里住，征求书都是假的，且所谓的与土产公司家属院居住户所签的协议第一页上没有一个原告签字，是无效的；对证据12有异议，认为公示时间他们不知道，公示内容不全，他们至今不知道所建设的建筑物距他们四邻的距离是多少。

第三人环**司对被告市规划局提交的证据的质证意见均无异议。

原告王**等35人向本院提交的证据有：

1、王**等44人2010年9月24日书写的土产公司家属院住户签字声明。

2、济源**管理局2008年5月15日出具的济源市环宇大厦规划设计条件。

被告市规划局对原告王**等35人提交的证据的质证意见为：对证据1有异议，认为这是部分原告自己的一种意思表示，不能作为证据使用，且与他们提供的部分原告签字领款相矛盾；对证据2无异议。

第三人环**司对原告王**等35人提交的证据的质证意见为：对证据1有异议，认为声明等同于当事人陈述，内容上与协议书矛盾，不具有任何法律效力；对证据2无异议。

本院认证如下：市规划局提交的证据，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。王**等35人提交的证据1，是其自己对自己主张事实的意思表示，不能起到证明作用，不能作为证据使用；王**等35人提交的证据2，具有关联性、合法性、客观性，可以作为本案认定事实的依据。

本院查明

经过举证、质证、认证，结合庭审中各方当事人的陈述，本院确认案件事实如下：

2008年4月23日，原济源市建设委员会作出了编号为济建规地（2008）字第11号建设用地规划许可证。该证记载：用地单位为环**司，用地项目名称为环宇大厦，用地位置为关**（原济源**限公司），用地面积为6267.99平方米（合9.40亩）。

2008年5月15日，原济源**管理局出具了济源市环宇大厦规划设计条件。主要内容为：用地位置为关帝庙街西侧、南街小学北临，用地面积为6267.99平方米（9.40亩），用地性质为商业住宅综合用地，建筑密度为小于40%，容积率为小于3.45，绿地率为大于25%，建筑高度、层数为高层、15层以下，商住建筑面积比例为商业建筑面积小于35%、住宅建筑面积大于65%，建筑退让为建筑后退关帝庙街道路侧石不小于42米、退周边建筑距离要符合消防安全、采光及其他国家规范要求，建筑风格为现代建筑风格，停车为按国家规范要求配套设置停车位。

2008年9月11日，济源市人民政府对济源市国土资源局作出了关于环**司改变土地用途的批复（济政土建字[2008]59号土地管理文件）。主要内容为：同意你局拟定的土地出让方案，将环**司使用的位于济水南街、面积为6267.99平方米的原商业用地改变为商业、住宅用地，其中，商业用地2193.8平方米，使用年限为40年，住宅用地为4074.16平方米，使用年限为70年；你局可凭此批复与受让人签订《国有土地使用权出让合同》，核发《建设用地批准书》，受让人可凭此批复及相关资料向你局申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》。

2008年10月29日，济源市人民政府颁发了济国用（2008）第110号国有土地使用证。该证记载：土地使用权人为环**司，座落为济水南街，地类（用途）为商业、住宅，使用权类型为出让，使用权面积为6267.99平方米。

2010年11月10日，环**司为申请颁发建设工程规划许可证，填写了济源市建设工程规划许可证申请表，填写的主要内容有：建设项目名称为环宇大厦，建设项目地址为关帝街西，建设单位名称为河南环**有限公司，申办业务内容为申请办理《建设工程规划许可证》，设计单位为中机十院国际**公司。在该申请表上，济源市公安消防支队2010年12月22日签署了“同意”意见，济源**办公室2010年12月20日签署了“同意环宇大厦壹栋”意见，济**震局2010年11月29日签署了“同意”意见，济**雷中心签署了“同意”意见，济源**理局2010年11月29日签署了“同意”意见，中**解放军91323部队2010年12月22日签署了“同意”意见。

2010年12月，中机十**限公司制作了关于环宇大厦的设计方案平面图以及环宇大厦的效果图。在设计方案平面图上，济源市城市绿化部门2010年12月10日签署了“该项目经审核绿地率符合标准，同意办理”意见，济源市城市规划部门2010年12月20日签署了“根据济源市城市建设规划审批联席办公会议[2008]3号纪要有关会议精神，同意该项目方案，经消防部门审核同意后，方可办理有关手续”的意见，济源市公安消防支队2010年12月22日签署了“同意平面规划消防设计，严格按此图保证消防车道正常使用”意见。

济源市**有限公司出具了环宇大厦日照分析说明。主要内容为：该分析结论仅对土产公司住宅楼周边规划前与规划后的大寒日日照进行分析，结论为：一、规划前现状分析：1、土产公司住宅楼北楼的一楼至三楼大寒日日照受规划前周边现状影响，一楼至三楼均不满足大寒日日照1小时；2、土产公司住宅楼西楼的一楼到三楼大寒日日照受规划前周边现状影响，其中一楼不满足大寒日日照1小时，二楼局部满足大寒日日照1小时外，其余均不满足大寒日日照1小时，三楼满足大寒日日照1-3小时不等。二、规划后分析：1、土产公司住宅楼北楼的一楼满足大寒日日照2小时，二楼西侧（长度为15米）满足大寒日日照2小时，其余东侧满足大寒日日照3小时，三楼西侧局部（长度为8米）满足大寒日日照2小时，其余东侧满足大寒日日照3小时；土产公司住宅楼西楼的一楼北侧局部（长度为16米）满足大寒日日照2小时，其余南侧满足大寒日日照3小时，二楼北侧局部（长度为15米）满足大寒日日照2小时，其余南侧满足大寒日日照3小时，三楼北侧局部（长度为14米）满足大寒日日照2小时，其余南侧满足大寒日日照3小时；3、其余各层住宅均满足大寒日日照3小时。三、规划前后的日照对比：经过对该方案规划前周边现状建筑日照分析和方案规划后周边建筑日照分析对比，得出该规划方案实施后对周边住宅采光有所改善。

2010年12月22日，环**司向济源市住房和城乡建设局申请颁发建设工程规划许可证。2010年12月24日，环**司向济源市住房和城乡建设局提交了关于环宇大厦征询四邻意见情况真实性承诺材料及其公司2010年10月9日与济源**办事处南街学校签订的协议书、2010年9月28日与济源市印刷厂家属院居民管理小区签订的协议书、2008年4月8日与济**产公司家属院居住户签订的协议书及居民户收到款的材料、2008年7月28日与冀**签订的协议书及冀**收到款的收据。

济源市建设工程规划许可主管部门制作了济源市建设工程规划许可证审批表。记载：建设单位名称为环**司，建设单位地址为汤帝南路885号，计划批文为济发改城市[2009]178号，设计单位名称为中机十院国际**公司，建设用地规划许可证为济建规地（2008）字第11号，土地证明文件为济国用（2008）字第110号，项目名称为环宇大厦，建设地点为关帝街西、南街小学北侧，建设性质为商业、住宅，建筑面积为总建筑24951.52平方米（含地下室面积3333.22平方米），栋数为2栋，层数为15层，总造价为2980万元，申请日期为2010年12月22日，规划部门负责人2010年12月22日签署了同意办理《建设工程规划许可证》的意见，市住建局分管领导2010年12月23日签署了“请按纪要要求上限审定”的意见，市住建局局长2010年12月23日签署了“同意”意见，市政府分管市长2010年12月24日签署了“同意”的意见。

2010年12月24日，济源市住房和城乡建设局根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，经审核，认为本建设工程符合城乡规划要求，为环**司颁发了建字第410881201000031号建设工程规划许可证。王**等35人于2011年6月向济源市人民政府申请行政复议，要求撤销济源市住房和城乡建设局作出的建字第410881201000031号建设工程规划许可证。济源市人民政府于2011年8月23日作出济政复决字[2011]第16号行政复议决定书，维持了济源市住房和城乡建设局作出的建字第410881201000031号建设工程规划许可证。

另查，济源**委员会于2011年3月29日作出了济编[2011]6号文件和济编[2011]7号文件。济编[2011]6号文件中规定：同意济源**理局更名为市规划局，为济源市住房和城乡建设局管理的具体负责城乡规划和城市管理工作的部门管理机构，将原济源**理局的职责划入市规划局，将济源市住房和城乡建设局承担的城乡规划管理和风景名胜区规划管理职责划入市规划局；负责核发《建设工程规划许可证》。济编[2011]7号文件中规定：将市规划市政管理局更名为市城市规划设计服务中心，隶属关系由市住房和城乡建设局领导调整为由**管理局领导。

本院认为

本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和第二款规定：“（第一款）在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。（第二款）申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第四十三条规定：“在城市、镇规划区内新建、改建、扩建建筑物、构筑物以及进行道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府申请核发建设工程规划许可证：（一）建设工程规划许可申请书；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；（四）建设工程设计方案；（五）依照规定需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，应当提交修建性详细规划；（六）法律、法规规定的其他材料。”本案中，环**司申请颁发建设工程规划许可证时，提交了建设工程规划许可申请材料、使用土地的有关证明文件、建设项目的批准和核准文件、建设工程设计方案、建设项目与相邻的土产公司家属院的日照分析材料，符合法律和法规规定的条件，原行使建设工程规划许可职权的济源市住房和城乡建设局为环**司颁发建字第410881201000031号建设工程规划许可证，符合法律和法规的规定。

本案的被诉具体行政行为是济源市住房和城乡建设局为环**司颁发的建设工程规划许可证，故本案中只审查该具体行政行为的合法性，不审查其他具体行政行为的合法性。

《河南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十六条规定的听证程序，是对组织编制城乡规划机关在编制城乡规划体系过程中要求的程序，并不是对城乡规划行政主管部门在核发建设工程规划许可证过程中要求的程序，故王**等35人认为市规划局在为环**司颁发建设工程规划许可证前未举行听证会从而认为被诉具体行政行为违法，理由不能成立。

容积率是衡量建设用地使用强度的一项指标，并非城乡规划行政主管部门在核发建设工程规划许可证过程中所审查的事项，且环**司的建设工程的容积率的大小与王**等35人没有法律上的利害关系，故王**等35人认为环**司的建设工程的容积率小于3.45从而认为被诉具体行政行为违法，理由不能成立。

建设工程与其他建筑物之间的防火间距问题是消防部门审查的事项，并非城乡规划行政主管部门在核发建设工程规划许可证过程中所审查的事项，且环**司的建设工程规划设计方案已经市消防部门审核通过，说明环**司的建设工程与其他民用建筑之间的防火间距符合要求，故王**等35人认为环**司的建设工程距离南边的西街民房和南**学教学楼仅有2米到6米左右，达不到国家规定的高层住宅建筑与其他民用建筑之间的防火间距要大于9米的标准，对部分原告带来极大的安全消防隐患，从而认为被诉具体行政行为违法，理由不能成立。

视觉卫生在建筑上就是所谓的观感，是确定住宅建筑间距时需要综合考虑的因素之一，目前尚未有具体的标准，故王**等35人认为环**司的建设工程距离南边的西街民房和南**学教学楼仅有2米到6米左右，视觉卫生达不到规范要求，从而认为被诉具体行政行为违法，理由不能成立。

虽然市人防部门在环**司填写的建设工程规划许可申请表上签署了“同意环宇大厦壹栋”的意见，但环**司的建设工程为点式建筑，底部是统一的，从整体上看就是一个建筑物，且市人防部门的意见是针对建设工程的地下防空设施而言的，并非针对建设工程本身而言的，故王**等35人认为市人防部门只同意环**司建设一栋楼而城乡规划行政主管部门却许可环**司建设两栋楼，从而认为被诉具体行政行为违法，理由不能成立。

根据有关《城市居住区规划设计规范》的《条文说明》的解释，旧区改建的日照标准可酌情降低，降低后的日照标准不得低于大寒日1小时。所谓旧区改建的日照标准可酌情降低，不仅包括新建项目本身的日照标准可酌情降低，而且还包括相邻建筑物的日照标准可酌情降低。环**司的建设工程属于旧区改建项目，故其本身和相邻建筑物的日照标准均可酌情降低，但不得低于大寒日1小时。根据济源市**有限公司出具的环宇大厦日照分析说明材料，规划前，土产公司住宅楼北楼的一楼至三楼受周边现状影响，大寒日日照均不满足1小时，规划后，土产公司住宅楼北楼的一楼大寒日日照满足2小时，二楼西侧（长度为15米）大寒日日照满足2小时，其余东侧大寒日日照满足3小时，三楼西侧局部（长度为8米）大寒日日照满足2小时，其余东侧大寒日日照满足3小时。故土产公司住宅楼北楼的一楼至三楼的日照在规划后不仅符合规范要求，而且较其以前有所改善。因此，王**等35人认为环**司的建设工程使土产公司家属院北楼的居住户的日照得不到国家规定的大寒日日照不低于3小时的标准，侵害了土产公司家属院北楼的居住户的日照权，从而认为被诉具体行政行为违法，理由不能成立。

综上，济源市住房和城乡建设局为环**司核发的建设工程规划许可证，符合法律法规规定的程序。王**等35人的诉讼理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告王**等35人的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告王**等35人负担。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省济源中级人民法院。

裁判日期

二0一一年十二月十六日