（2009）武行终字第117号行政判决书

审理经过

上诉人武汉市**源管理局不服武汉市东西湖区人民法院对原告武汉**展总公司诉被告武汉市**源管理局土地行政收回一案作出的（2009）东行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院于2009年7月9日受理后，依法组成合议庭于2009年7月20日公开开庭审理了本案，上诉人武汉市**源管理局的委托代理人张*，被上诉人武汉**展总公司的委托代理人夏**、姜**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2000年7月5日，原告获得天河机场南大门附近41.2亩土地使用权，国有土地使用证编号为天河国用（2000）字第003号。证中记载土地用途为办公，使用权类型为划拨。2004年初，天河机场航站区拟扩建，经湖北**委员会向国家**委员会请示，2004年4月20日，国家**委员会下发发改交运[2004]2931号文件，批复共建设规模、投资规模及资金来源、项目法人及建设管理。2005年6月7日，中华人**资源部向湖北省人民政府下发国土资函[2005]374号批复，同意武汉市黄陂区将农村集体农用地123.4941公顷转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地29.5527公顷。以上合计153.0468公顷，划拨给武汉天**任公司，作为天河机场航站区及配套设施建设用地。同时要求当地政府严格依法履行征地批后实施程序，落实补偿安置措施，维护社会稳定。此后，武汉市黄陂区人民政府（以下简称黄陂区政府）成立武**机场第二航站楼工程建设黄陂区征地拆迁指挥部，该指挥部在与原告仅就地上附着物达成补偿协议后便将该地块划拨给湖北**公司用作机场建设，现该建设项目已完工。2008年6月3日，原告以黄陂区征地拆迁指挥部、黄陂区政府和湖北**公司为共同被告提起民事赔偿之诉。2008年11月12日，武汉**民法院作出（2008）武民初字第26号民事裁定，以武**机场第二航站楼工程建设黄陂区征地拆迁指挥部是黄陂区政府的派出机构，征收原告41.2亩土地用于天河机场航站楼扩建工程是行使行政职权的行政行为而驳回原告的起诉。对此，原告不服提起上诉，案件尚在审理之中。2009年2月19日,被告向原告下发《关于收回武汉**展总公司41.2亩土地使用权的通知》，决定收回原告位于武汉市黄陂区天河镇41.2亩土地使用权。要求原告自收到通知书之日起5日内办理土地注销手续和土地补偿手续。

一审法院认为

原审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有关人民政府土地行政主管部门在为公共利益需要使用土地并经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后，可以收回国有土地使用权。被告作为黄陂区的土地行政主管部门，收回国有土地使用权是其职权，但必须依法定程序进行。收回国有土地使用权，可以采用决定书或者通知书两种形式。被告作出的《关于收回武汉**展总公司41.2亩土地使用权的通知》，是针对特定的对象、特定的事项，并对相对人的义务权利有明确规定，对相对人具有行政约束力。本案原告在收到通知书后，就产生《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的后果，即原告有交还土地并获取补偿的权利义务，该通知行为已对原告的权利义务产生影响，为可诉的行政行为。如果确因建设机场需要使用该宗土地，被告应当在天河机场第二航站楼工程建设之初并在获得黄陂区政府批准后，实施土地收回程序。现在，原告享有使用权的该宗土地已在几年前被武**机场第二航站楼工程建设黄陂区征地拆迁指挥部实际划拨给他人使用，在因征地补偿发生争议并通过诉讼程序解决纠纷的情况下，被告启动土地收回程序向原告发送收回通知没有法律依据。且被告在已提交的证据中，无黄陂区政府的批准文件，被告启动土地收回程序向原告发送收回通知的行为违反了法定程序，是不合法的行政行为，依法应予撤销。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第三目的规定，判决撤销被告武汉市**源管理局于2009年2月19日制作的《关于收回武汉**展总公司41.2亩土地使用权的通知》。

上诉人诉称

上诉人武汉市**源管理局不服原审法院判决，向本院提起上诉称，上诉人《关于收回武汉**展总公司41.2亩土地使用权的通知》系不可诉之具体行政行为。根据最**法院《关于执行若干问题的解释》中行政审判受案范围的规定，司法实务界普遍的认为，行政行为是指具有行政职权的机关、机构或者组织所实施的与行使行政管理职权有关的，对行政管理相对人的权利义务发生实际影响的行为。而本案中，上诉人针对被上诉人发出的行政通知，并未对被上诉人的权利产生任何实际影响，据此，本案诉争的内容不应属于人民法院行政案件受案范围。本案中，上诉人依据国家**委员会《国家发展改革委关于武汉天河机场航站区及配套设施扩建工程可行性研究报告的批复》（发改交运[2004]2931号文件）、中华人民共和国国土资源部《关于武汉天河机场航站区及配套设施扩建工程建设用地的批复》（国土资函[2005]374号文件）以及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，向被上诉人下达了《关于收回武汉**展总公司41.2亩土地使用权的通知》。但该函的性质只是“通知”，旨在起到一项告知作用，它并非正式的行政决定，也不具有行政决定的强制性，且被上诉人涉及本案相关的土地权利并未因该通知而发生任何实际意义上的改变。据此，根据最**法院《关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项：对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围的规定，原审中被上诉人针对上述“通知”所提起的撤销之诉，应属于不可诉之诉。综上所述，本案诉争之行政行为因缺少必要的行为要素而不属于法律规定的人民法院审理行政案件的受案范围，依法应属不可诉之诉，原审法院判决错误，请求撤销原审判决并依法驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人武汉**展总公司答辩称，上诉人收回被上诉人涉案土地的行为违反法定程序。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，土地行政管理部门经有权的人民政府批准可以收回土地。而在本案庭审过程中，上诉人并未提交相关批准文件，其也承认该通知未经政府批准。所以上诉人作出收回通知的程序违反了上述法律的规定。由此可见，涉案土地己实际用于相关公益项目建设，不符合收回的前提条件。因此上诉人通知（决定）收回被上诉人涉案土地，明显依据不足，适用法律错误。而上诉人的上述行为同时违反了法定程序，故应依法予以撤销。

本院查明

原审法院认定事实的证据和依据已随案移送本院，经二审开庭质证、认证后所认定的证据、事实与原审认定事实无异。

本院认为

本院认为，上诉人武汉市**源管理局作为土地行政主管部门在为公共利益需要使用土地时，经原批准用地人民政府或有批准权的人民政府批准后，具有收回国有土地使用权的法定职责。本案中，上诉人武汉市**源管理局作出《关于收回武汉**展总公司41.2亩土地使用权的通知》，形式虽为通知，但该通知的内容是针对特定事项和对象，并对行政相对人武汉**展总公司的权利义务产生实际影响的可诉的具体行政行为。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；”上诉人武汉市**源管理局作为土地行政主管部门在未经原批准用地人民政府或有批准权的人民政府审查批准的情况下，作出《关于收回武汉**展总公司41.2亩土地使用权的通知》，违反《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，应依法予以撤销。上诉人武汉市**源管理局认为《关于收回武汉**展总公司41.2亩土地使用权的通知》系不可诉之具体行政行为及未对被上诉人武汉**展总公司产生实际影响的上诉理由不成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元人民币，由上诉人武**源管理局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○○九年八月十日