武汉市**源管理局与武汉**展总公司土地行政收回纠纷上诉案

审理经过

上诉人武汉市**源管理局因武汉**展总公司诉武汉市**源管理局土地行政收回一案，不服武汉市东西湖区人民法院（2009）东行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院于2009年10月15日受理后，依法组成合议庭，于2009年10月30日公开开庭进行了审理。上诉人武汉市**源管理局的委托代理人张*、孙**，被上诉人武汉**展总公司的委托代理人周**、杜进军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明如下事实：1993年，武汉**展总公司为建设机场配套工程，在黄陂区天河镇征地300余亩。1998年5月4日之前，武汉**展总公司陆续建设并将土地转让给了武汉外运、武汉口岸、武汉边防、武**关等单位，余267.98亩在武汉市**源管理局处办理了天河国用（1998）字第002号国有土地使用证。之后，武汉**展总公司又陆续建设并转让了部分土地给其他单位，至2001年5月10日，武汉**展总公司还余243.1亩土地并到武汉市**源管理局处重新办理了天河国用（2001）字第006号国有土地使用证，土地使用权类型为划拨。之后，武汉**展总公司仍在建设并转让土地给其他单位，至2006年12月7日，武汉**展总公司还余182.626亩土地，武汉市**源管理局为武汉**展总公司重新办理了黄陂国用（2006）字第2005号国有土地使用证，土地使用权类型仍为划拨。

原审法院另查明，2003年经武汉天**任公司报国**总局批准决定对天河机场扩建。武汉市黄陂区人民政府为配合扩建工程成立了武汉天河机场第二航站楼工程建设黄陂区征地拆迁指挥部，负责征地、拆迁事宜。2004年，在省市有关部门向国家发展和改革委员会、中华人民共和国国土资源部请示获得批准后。武汉天河机场第二航站楼工程正式开始建设。由于武汉**展总公司的该宗土地和另外一宗土地涉及到机场规划，不能按原规划继续开发利用。2006年7月20日，武汉**展总公司向武汉市人民政府请示，请求对上述两宗土地进行置换。市政府批转武汉**管理局承办，该局复函对土地评估后由建设业主补偿。武汉**展总公司自行申请武汉中**有限公司对涉案土地进行评估，该宗土地总价值为4736.9万元（合每亩25.9万余元）。2007年6月21日，武汉**展总公司向武汉天河机场第二航站楼工程建设黄陂区征地拆迁指挥部发函，请求对该宗土地实施经济补偿或置换。2007年7月9日，武汉天河机场第二航站楼工程建设黄陂区征地拆迁指挥部对武汉**展总公司回复，要求武汉**展总公司服从、支持国家重点工程建设，同意按每亩5800元予以补偿，同时告知武汉**展总公司政府可以依法按土地闲置和公共利益需要收回国有土地使用权。由于双方分歧较大，未能达成一致意见。2008年5月8日，武汉市**源管理局向武汉**展总公司送达闲置土地调查通知书，要求武汉**展总公司说明情况。武汉**展总公司向其递交《土地利用情况说明》，申述自己的理由。2008年6月2日，武汉市**源管理局向武汉**展总公司送达闲置土地认定通知书和闲置土地处置听证告知书。当武汉**展总公司申请听证后，武汉市**源管理局于2008年6月24日举行听证会。6月25日，武汉市**源管理局以陂土资[2008]24号文件向武汉市黄陂区人民政府请示，以武汉**展总公司土地闲置为由收回武汉**展总公司土地使用权。2009年4月2日，武汉市黄陂区人民政府以陂政[2009]9号批复同意收回武汉**展总公司的土地使用权。2009年4月8日，武汉市**源管理局向武汉**展总公司送达《关于办理注销土地使用权的通知》，告知武汉**展总公司位于天河镇的182.626亩土地经黄陂区人民政府批准，依据《国土资源部闲置土地处置办法》无偿收回该宗土地使用权。并限令武汉**展总公司自接到通知书之日起五日内来武汉市**源管理局处办理土地使用权注销手续，逾期将依法办理。武汉**展总公司收到通知后未予办理。2009年4月21日，武汉市**源管理局在报纸上公告，并办理土地使用权注销手续。

一审法院认为

原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条第二款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条和国土资源部《闲置土地处置办法》第三条的规定，闲置土地处置是土地行政主管部门的法定职责。武汉市**源管理局作为武汉市黄陂区的土地行政主管部门，对闲置土地的处置是其职权范围。国土资源部《闲置土地处置办法》第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。”第二款规定：“具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：（一）国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年的；（二）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者以投资额占投资总额不足25%且未经批准中止开发建设连续建设满1年的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。”《武汉市闲置土地处置办法》第五条规定：“闲置土地由国土资源部门认定，认定和处理闲置土地以宗地为单位，分期开发建设的项目按分期开发建设项目核定闲置土地的范围。”依据上述法律规定，武汉市**源管理局认定武汉**展总公司1993年取得182.626亩土地属认定事实不清。武汉**展总公司在1993年取得的一宗土地应当是300亩而不是182.626亩。武汉**展总公司在取得300亩土地后已进行了开发建设，已开发建设的面积超过应开发建设面积的三分之一，对剩余的182.626亩土地不符合闲置土地的认定条件，武汉市**源管理局认定该宗土地为闲置土地并适用《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、国土资源部《闲置土地处置办法》第四条和《武汉市闲置土地处置办法》第八条的规定予以无偿收回属适用法律错误。国土资源部《闲置土地处置办法》第三条第一款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟定该宗闲置土地处置方案，……”。第二款规定了六种方式，包括延长开发时间、改变土地用途、安排临时使用、置换等价土地、政府采用招标拍卖等方式确定新的使用者并对原土地使用者给予补偿、签订土地使用权交还协议等。《武汉市闲置土地处置办法》第九条第二项规定：“闲置土地处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由国土资源行政主管部门组织实施并向土地使用者送达闲置土地处置决定书，同时告知土地使用者有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。”武汉市**源管理局在认定了武汉**展总公司的土地闲置后，未通知武汉**展总公司参加拟定闲置土地处置方案；在无偿收回的方案获得政府批准后，未制作闲置土地处置决定书，而是直接通知并限令武汉**展总公司办理土地使用权证注销手续。武汉市**源管理局的行政行为，违反了规章的规定。经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目的规定，判决撤销武汉市**源管理局于2009年4月8日对武汉**展总公司182.626亩土地作出的《关于办理注销土地使用权的通知》。案件受理费50元，由武汉市**源管理局负担。

上诉人诉称

上诉人武汉市**源管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。原审判决认定本案诉争土地不属于闲置土地，毫无事实依据和证据。本案诉争土地182.626亩就是武汉**展总公司在1993年取得的300亩土地的剩余土地，被上诉人取得土地后一直未进行开发建设，182.626亩土地属闲置土地。二、原审判决适用法律、法规错误。依据《闲置土地处置办法》第三条规定，土地行政主管部门收回闲置土地不需与原使用者协商土地处置方案。上诉人作出的《关于办理注销土地使用权的通知》，符合《国土资源部闲置土地处置办法》的规定。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误，上诉人认定本案诉争土地闲置并无偿收回，该行政行为认定事实清楚，程序合法。请求二审法院依法撤销原审判决，驳回被上诉人诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人武汉**展总公司辩称：一、上诉人做出《关于办理注销土地使用权的通知》认定事实错误。被上诉人1993年为了建设天河机场配套建设征用了300亩土地，并进行了陆续的开发，共开发了117多亩，达三分之一以上；2006年之后没有继续进行开发，是因为与建设武汉天河机场第二航站楼工程的开发计划有冲突，不属于闲置土地。二、被上诉人作出《关于办理注销土地使用权的通知》适用法律错误，违反了中华人民共和国国土资源部令（第5号）《闲置土地处置办法》第二条、《武汉市闲置土地处置办法》第五条的相关规定。三、上诉人行政行为程序违法。上诉人没有根据《武汉市闲置土地处置办法》第九条第（二）项的规定送达闲置土地处置决定书和告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利，没有根据《闲置土地处置办法》第三条的规定通知被上诉人参加拟订闲置土地处置方案。请求驳回上诉，维持原判。

武汉市**源管理局向原审法院提供的证据和依据有：1.照片(5张)，证明武汉**展总公司闲置土地的事实；2.闲置土地调查通知书及送达回证，证明武汉市**源管理局收回武汉**展总公司土地使用权的行为程序合法；3.闲置土地认定书、闲置土地处置听证告知书及送达回证、听证笔录，证明武汉市**源管理局收回武汉**展总公司土地使用权的行为程序合法；4.关于收回武汉**展总公司土地使用权的请示和黄陂区人民政府的批复，证明武汉市**源管理局收回武汉**展总公司土地使用权的行为程序合法；5.关于办理注销土地使用权证的通知及回证，证明武汉市**源管理局收回武汉**展总公司土地使用权的行为程序合法；6.《长江日报》公告栏复印件（2009年4月22日），证明武汉市**源管理局收回武汉**展总公司土地使用权的行为程序合法；7.《土地管理法》、《闲置土地处置办法》和《武汉闲置土地处置办法》，证明武汉市**源管理局作出具体行政行为的法律依据。

武汉**展总公司向原审法院提供的证据有：1.国有土地使用证，证明武汉**展总公司是涉案土地的合法使用者；2.收回土地通知书，证明武汉市**源管理局存在行政行为；3.闲置土地认定通知书，证明武汉市**源管理局无视客观事实违法认定涉案土地为闲置土地；4.地籍分割红线图，证明武汉**展总公司自征地以来开展和利用该地块的客观事实；5.土地利用情况说明书，证明武汉**展总公司在收到报告《闲置土地调查通知书》后进行了维权、申辩的事实；6.照片复印件2份，证明该涉案土地已在2006年被占用的事实；7.项目选址申请书，证明武汉**展总公司就涉案土地与机场整体规划相冲突后，武汉**展总公司主动向武汉市**源管理局提出新项目申请未获批准的事实；8.联系函，证明武汉**展总公司就涉案土地与黄陂区政府的派出机构黄陂区征地拆迁指挥部就征用土地补偿进行经济联系的事实；9.回复函，证明黄陂区政府的派出机构黄陂区征地拆迁指挥部就涉案土地征用补偿情况和该土地已被列入机场二期项目规划控制用地的事实；10.评估报告，证明武汉**展总公司依据武汉市规划局签报要求，对涉案土地补偿标准进行了评估的事实；11.报告，证明武汉**展总公司就涉案土地与天河机场扩建项目相冲突时，武汉**展总公司及时向武汉市政府报告，并提出解决征用土地及补偿等问题的事实。

原审法院在一审程序中组织各方当事人进行质证，武汉**展总公司对武汉市**源管理局所举证据2、4、5、6、7的真实性、关联性、合法性无异议；对证据1有异议，认为不能反映事实；对证据3的关联性、真实性无异议，但对证明目的有异议。武汉市**源管理局对武汉**展总公司所举证据1、5的真实性、关联性、合法性无异议，但对证明对象有异议；对证据2、3的真实性、关联性无异议；对证据6的真实性、关联性有异议；对证据4、7、8、9不予质证；对证据10、11认为与本案无关。原审法院认为武汉**展总公司对武汉市**源管理局所举证据2、4、5、6、7无异议，武汉市**源管理局对武汉**展总公司所举证据1、5无异议，依法予以采信；对武汉市**源管理局所举证据1、3和武汉**展总公司所举证据2、3、4、6、7、8、9、10、11因与本案有关联，可部分采信。

以上证据均随案卷移送本院，在二审程序中当庭进行质证，上诉人、被上诉人均坚持其在一审程序的质证意见，没有发表新的质证意见。根据各方当事人提供的证据和质证意见，本院对本案证据的认定与一审法院一致。

依据本案有效证据及各方诉讼参加人的当庭陈述，本院查明事实与一审法院查明的事实无异。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和国土资源部《闲置土地处置办法》第三条的规定，经原批准用地的人民政府批准后，市、县人民政府土地行政主管部门有权组织实施闲置土地处置方案。本案上诉人武汉市**源管理局是武汉市黄陂区人民政府的土地行政主管部门，具有依照法定程序处置闲置国有土地使用权的行政职权。

被上诉人武汉**展总公司于1993年取得一宗面积300余亩国有土地的使用权，本案诉争的182.626亩国有土地是该宗土地的一部分，此后经上诉人武汉市**源管理局批准陆续转让划分，最终于2006年12月7日登记为一宗面积为182.626亩的划拨国有土地。依据《武汉市闲置土地处置办法》第五条规定，认定和处理闲置土地以宗地为单位。上诉人武汉市**源管理局向法院提交的证据不足以证明被上诉人武汉**展总公司于1993年取得一宗面积为182.626亩的国有土地使用权并且在两年内未开发建设，其对武汉**展总公司作出《关于办理注销土地使用权的通知》的主要证据不足，属认定事实不清。

被上诉人武汉**展总公司于2006年12月7日取得黄陂国用（2006）字第2005号国有土地使用证后该宗土地已经纳入武汉天河机场第二航站楼工程建设规划范围，符合《闲置土地处置办法》第四条第二款关于“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”的情形，不属于可以无偿收回土地使用权的对象。武汉市**源管理局对武汉**展总公司作出《关于办理注销土地使用权的通知》，适用法律不当。

上诉人武汉市**源管理局在本案行政程序中未依照《闲置土地处置办法》第三条第一款规定，通知土地使用者，拟定该宗闲置土地处置方案，属于违反法定程序。上诉人武汉市**源管理局上诉称无偿收回国有土地使用权不需要通知土地使用者，该上诉理由缺乏法律依据，本院不予支持。

综上所述，武汉市**源管理局对武汉**展总公司作出《关于办理注销土地使用权的通知》，认定事实不清，适用法律不当，违反法定程序。原审法院判决撤销武汉市**源管理局于2009年4月8日对武汉**展总公司182.626亩土地作出的《关于办理注销土地使用权的通知》，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人武**源管理局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○○九年十二月七日