李**、李**等与武汉市人民政府、武汉市国土资源和规划局一审行政裁定书

审理经过

原告李**、李**、李**诉被告武汉市人民政府（以下简称市政府）、武汉市国土资源和规划局（以下简称市国土规划局）土地行政管理一案，向湖北省**民法院提起行政诉讼。湖北省**民法院以（2015）鄂**行初字第00101号《行政裁定书》将本案指定本院管辖。本院于2015年5月6日受理后，依法向被告市政府、市国土规划局送达了起诉状副本、应诉通知书等相关诉讼文书，并组成由代理审判员杨*担任审判长，人民陪审员吴**、王**参加的合议庭，于2015年8月7日公开开庭进行了审理。原告李**、李**、李**，被告市政府的委托代理人唐*、周*，市国土规划局的委托代理人唐*、龚先锋到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。

原告诉称

原告李**、李**、李**诉称，其作为原红桥村村民，于2013年11月21日通过政府信息公开申请途径得知其房屋项下宅基地转为国有土地的手续正在办理中。但被告市国土规划局再2013年9月10日还未办理相应地块的《土地补偿安置方案公告》，两位被告也未依法对红桥村集体土地进行征地、补偿，未依法将红桥村集体土地转为国有土地，便擅自将红桥村集体土地作为国有建设用地并作出《武汉市国有建设用地供地方案批复》（武**地字（2012）43号）违法。原告李**于2015年3月20日收到被告市政府于同年3月13日向其作出的政府信息公开答复，通过该答复一并提供的《市人民政府关于委托行使国有建设用地供地方案行政审批职能的通知》（武*（2011）46号），三位原告才知晓武**地字（2012）43号供地方案批复是被告市政府授权并委托被告市国土规划局进行审批的。三位原告认为两位被告的上述批复行为侵犯了其合法权益，故诉至法院，请求依法撤销两位被告作出的《武汉市国有建设用地供地方案批复》（武**地字（2012）43号），并由两位被告承担本案诉讼费用。

被告辩称

被告市政府辩称：一、依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款的规定，以及《招标拍卖挂牌出让国有土地建设用地使用权规定》第六条的规定，我府具有批准土地使用权供应方案，作出建设用地批复的职权。二、我府作出建设用地供地方案批复的行政行为符合相关规定。2004年9月10日下发的《中**市委、武汉市人民政府关于积极推进“城中村”综合改造工作的意见》（武*（2004）13号），确定包括红桥村在内的147个行政村和15个农林单位为“城中村”综合改造范围。2007年9月27日，原武汉市城市规划管理局作出批复，原则同意《江岸区红桥村综合改造规划》。此后，被告市国土规划局作为审批机关，于2012年11月28日依法对《江岸区红桥村综合改造规划》进行了调整。2012年3月29日，我府批复了武汉市2012年度国有建设用地供应计划。2012年8月18日，经**务院批准，国土资源部向湖北省人民政府作出《国土资源部关于武汉市等4市2012年度农用地转用和土地征收方案的批复》，同意湖北省人民政府呈报的武汉市等4市农用地转用方案和土地征收方案，其中包括红桥村集体土地。2012年12月3日，我府作出《武汉市国有建设用地供地方案批复》（武**地字（2012）43号），同意红桥村等3村共270宗国有建设用地列入2012年第43批国有建设用地供地方案。因此，我府作出建设用地供地方案批复的行政行为事实清楚，符合法律规定，请求人民法院依法驳回三位原告的诉讼请求。

被告市国土规划局辩称：我局并非本案适格被告，三位原告对我局的起诉应予以驳回。

本院认为

本院认为，《武汉市国有建设用地供地方案批复》（武**地字（2012）43号）系被告市政府向被告市国土规划局及其他有关单位作出的供地方案批复，属于人民政府与其所属工作部门之间的公文，该批复中所涉土地权利需经被告市国土规划局等部门依法依规办理有关手续后才会发生改变。虽然该批复行为可能对批复中所涉地块的土地使用权及项上房屋产生一定规制效果，但是不能当即导致相应的房屋所有权或土地使用权受到限制，其规制效果只有通过后续标的相牵连的土地挂牌出让等行为才能得以落实。被诉批复行为应属行政内部参与的阶段性行政行为，政府征用土地、土地挂牌出让等行为才是最终直接对行政相对人的权利义务产生直接影响的行政行为。

对于此种多阶段行政行为中前阶段的行政行为，只有在满足作出处分机关（即最后阶段行为之作出机关）对其依法应予尊重，且不可能有所变更；前阶段行为属行政处分成立之必要要素；前阶段行为以直接送达或其他方法使当事人知悉；后阶段行为只是为了补充前阶段行为，仅为前阶段行为手段等四个条件的情况下，才具有单独可诉性。《武汉市国有建设用地供地方案批复》（武**地字（2012）43号）并没有直接设定所涉土地范围内原有土地使用权人的权利和义务，更不涉及所涉土地范围内地上房屋的处置问题，而属于中间行政参与行为或行政协作行为，且未向三位原告直接送达或通过其他方式让三位原告知悉，其法律效力或效果并未外化，未对三位原告的权利、义务产生实际影响，故不具有可诉性。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告李**、李**、李**的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省**民法院。

裁判日期

二〇一五年九月二十八日