湖**院网上诉人祁东县人民政府、原审第三人祁东县**民委员会与被上诉人祁东县洪桥镇新丰村第14村民小组林业行政颁证一案

审理经过

上诉人（原审被告）祁东县人民政府（以下简称祁东县政府）、(原审第三人)祁东县**民委员会（以下简称新**委会）因与被上诉人（原审原告）祁东县洪桥镇新丰村第14村民小组（以下简称新丰村14组）林业行政颁证一案，不服湖南省祁东县人民法院（2012）祁行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院2013年7月15日立案受理后，依法组成合议庭，于同年8月1日公开开庭审理了本案。上诉人祁东县政府的委托代理人刘峥嵘、新**委会法定代表人谭**及其委托代理人申雅生，被上诉人新丰村14组的委托代理人张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明，原告新丰村14组与第三人新丰村委会发生争议的NO?005352号国家、集体、单位山林权所有证（存根）所载明的10块山林，座落于第三人新丰村委会行政区域内。包括争议山林在内的原告组和该村其他各组全部山林，在上世纪六十年代中期由第三人成立新丰村林场进行育苗造林，由村委会统一管理经营。1982年“林业三定”时，原祁东县洪桥区石门人民公社填写的NO?005352号山林权所有证存根存入祁东县档案馆，载明：原告山林10块，面积为102.5亩，其中8块记载了山林的林木种类，座落名称及四至界限，另2块为第8-14队公共山，各队占面积未划定，其地点界限填在8队所有证上。林业三定后，全村山林仍由村委会统一管理经营至今。2009年“林改”时，第三人组织全村村干及各村民小组组长、党员召开会议，讨论林权制度改革方案。原告组长周**和党员周**参加了讨论会，于2010年3月1日作出了《新丰村关于集体林权制度改革的决定》，主要内容：全村本次林改面积1910.3亩归村集体所有，实行全村均股均利不分山，林改期限为44年，由村集体管理经营，收入按村、组（农户）实行三、七分成等。原告等14个村民小组组长均签名并加盖了组公章。被告依据该决定分别于2010年11月2日和9日为第三人新丰村委会进行了登记，颁发林证字（2010）第B431001834063号、B431001834064号、B431001834065号、B431001834069号林权证。其中：B431001834063号、B431001834064号证分别与NO?005352号证存根载明的林地重叠165亩、98亩。尔后，湖南南**分厂技改扩建项目座落于原告组地段上，争议山林部分被征用，原告与第三人为山林权属及征地补偿款分配引发争议，经祁东县洪桥镇人民政府调处未果。原告于2012年6月向被告及其林业主管等部门申请处理争议林地权属纠纷，被告等单位未作处理决定，原告则提起行政诉讼。

一审法院认为

原审认为，新丰村14组起诉认为祁*县政府颁发给新**委会林权证，将“林业三定”时已登记为其所有的102.5亩山林面积包含在该林权证载明的山林中，侵犯了其山林所有权。该具体行政行为与新丰村14组主张的山林权产生了行政法律上的直接利害关系，新丰村14组具备作为行政诉讼原告资格的起诉条件。被告祁*县政府向第三人新**委会登记颁发林权证的具体行政行为，具有行政许可性质，不是行政确认，应不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款关于行政复议前置的规定。被告祁*县政府在法定期限内没有提交作出具体行政行为的证据、依据，应视为没有证据、依据。NO?005352号国家、集体、单位山林权所有证存根作为“林业三定”时的山林登记原始档案存档于祁*县档案馆，是公文文书，其证据效力优于第三人提供的证人证言效力。故该存根具有与山林权所有证同等的法律效力，在没有依法撤销或注销前，仍具有法律效力。第三人在上世纪六十年代的集体化时期为发展集体经济而将包括争议山林在内村其他全部山林由村统一管理经营，实质上只是林地使用权发生转移而非所有权变更。2010年3月1日作出的《新丰村关于集体林权制度改革的决定》，虽决定将包括争议山林在内村其他山林归村所有，由村统一管理经营，原告的组长签字同意并加盖公章，但该决定只是第三人召开的林权制度改革会议，原告只有组长和一名党员参加，并没有原告小组三分之二以上的农户参加表决同意，不符合林改要求，该决定对原告没有约束力。故第三人不能依该决定就取得争议山林权属，被告依该决定为第三人登记颁发林权证不合法。被告祁*县政府在没有依法撤销或注销仍具有法律效力的NO?005352号国家、集体、单位山林权所有证存根前，给第三人登记颁发的林权证，其中所颁发（2010）第B431001834063号、B431001834064号林权证登记表的林地包含“林业三定”时的NO?005352号国家、集体、单位山林权所有证存根载明部分林地，即林地有重叠。被告该林改登记发证程序上也违法，应予撤销，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款（二）项1、2目之规定，判决：一、撤销被告祁*县人民政府颁发给第三人祁*县洪桥镇新丰村村民委员会的（2010）第B431001834063号、B431001834064号林权证。二、驳回原告祁*县洪桥镇新丰村第14村民小组的其他诉讼请求。

上诉人诉称

祁东县政府、新丰村委会均不服上述判决，皆提出上诉。

祁东县政府上诉称：一、一审判决认定其向第三人颁发的林权证的行为具有行政许可性质，不是行政确认，属于认定事实错误；二、被上诉人与第三人达成的《新丰村关于集体林权制度改革的决定》，是双方真实意思表示。是合法有效的合同，应属法律保护，一审判决对这类民事行为的效力进行审查，超出了行政审判的范畴，且对该决定效力进行评判是错误的。请求二审法院撤销原判，维持上诉人对第三人颁发的(2010)B431001834063号、B431001834064号林权证的具体行政行为。

新**委会上诉称：一、一审判决认定NO．005352号山林权所有权存根具有与山林权证同等法律效力，缺乏法律根据；二、一审判决认定祁东县政府向其颁发的林权证的行为具有行政许可性质，不是行政确认行为，属认定事实错误；三、一审判决超越职权审查《新丰村关于集体林权制度改革的决定》的效力；四、全村山林在上世纪合作化时期和“四固定”时，均没有确权到各生产队。一审判决认定之前全村山林属于被上诉人其他各组，属认定事实错误。请求二审法院撤销原判，驳回被上诉人的起诉。

被上诉人辩称

被上诉人新丰村14组答辩称：一、一审判决认定事实清楚，证据确凿，讼争的林地属于被上诉人所有；二、一审程序合法，被上诉人已经进行了行政复议，在一审提交的证据4、5，可以证明不影响人民法院受理本案；三、二上诉人称新**委会与被上诉人签订的合同是民事行为，该观点是错误的；四、《新丰村关于集体林权制度改革的决定》不符合法律规定。

本院查明

经审理查明，二审查明的事实与一审认定的一致。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权和使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最**法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》[法释（2003）5号]规定：“根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或使用权，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。”《最**法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复（2003）5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作出的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或使用权证书的行为不属于复议前置的情形。根据上述规定，公民、法人或者其他组织因不服地方人民政府对土地等自然资源权属纠纷作出确认处理行为而提起行政诉讼的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案祁东县政府颁发林权证给第三人新**委会的行为不是针对新**委会与新丰村14组的林地所有权争议作出的确权决定，而是颁发林地所有权证的行为，新丰村14组不服该颁证行为而提起行政诉讼，在行为性质上，不同于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款所规定行政机关对林地权属纠纷作出确认处理行为，故新丰村14组针对发证行为提起行政诉讼，不受《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的限制，属于可选择行政复议也可以直接提起行政诉讼的情形。祁东县政府、新**委会上诉提出本案属于复议前置的情形的理由不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查。祁东县政府颁发给新**委会（2010）第B431001834063号、B431001834064号、B431001834065号、B431001834069号林权证，是基于《新丰村关于集体林权制度改革的决定》为依据，该决定实质上是新**委会与所属各村民小组就林改问题达成的协议，属于平等主体之间民事合同的范畴，不属本案审查范围，原审在有关当事人未通过其他途径确认其效力及未予以释明的情况下，对上述“协议”直接作出评判和不予认定不当，应予纠正。但本案涉案土地在1982年“林业三定”时登记在新丰村14组的名下，有NO?005352号山林权所有证存根为证，该存根存档于祁东县档案馆。而祁东县政府给新**委会颁发的（2010）第B431001834063号、B431001834064号林权证中所载明的林地所有权范围与NO?005352号山林权证中所载明的所有权范围相互重叠。祁东县政府在对NO?005352号山林权证未依法撤销及未先行确权的情况下，给新**委会的颁证行为，系重复颁证。一审判决撤销祁东县政府向新**委会颁发的（2010）第B431001834063号、B431001834064号林权证并无不当。祁东县政府、新**委会的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由祁东县人民政府、祁东县**民委员会各负担25元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一三年八月二十九日