原告华**要求被告怀化市鹤城区人民政府、怀化**城分局履行法定职责一案

审理经过

原告华**因要求被告怀化市鹤城区人民政府、怀化**城分局履行法定职责一案向怀化**民法院提起诉讼，2010年8月31日怀化**民法院以（2010）怀中辖字第12号行政裁定指定本院管辖。本院于2010年9月13日受理后，于2010年9月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2010年10月10日公开开庭审理了本案。原告华**及其委托代理人华中庸，被告怀化市鹤城区人民政府委托代理人杨**及怀化**城分局委托代理人唐*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告华**先后于2010年2月1日、7月28日分别向被告怀化市鹤城区人民政府、被告怀**城分局提出办理宅基地的申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。

原告诉称

原告华*萍诉称，根据《土地管理法》第六十二条的规定，原告符合申请办理宅基地建房条件，经原告申请，被告怀化市鹤城区人民政府及怀化**城分局以原告的集体土地属政府规划区内的土地为由拒绝办理。原告认为被告怀化市鹤城区人民政府和怀化**城分局拒绝办理没有法律依据。为此，请求人民法院判决怀化市鹤城区人民政府和怀化**城分局不作为行为违法；同时由两被告限期给原告办理宅基地建房手续。

被告辩称

被告怀化市鹤城区人民政府辩称，1998年怀化撤地设市，部分行政管理职能已收怀化市政府直管。2002年初，原鹤城区国土资源局正式上收市国土资源局直接管理，更名为市国土资源局鹤**局。因此，被告怀化市鹤城区人民政府已不具有农村宅基地审批权限，无法对原告的申请进行审批。根据《湖南省人民政府关于的批复》（湘政函[2009]142号），怀化市鹤城区115.6平方公里为怀化市城市规划区范围。2007年9月13日怀**办公室、政府办公室联合下发文件规定：“禁止在城市规划区内个人新征土地建设私人住宅”。而原告华**所在的盈口乡榆市村，属于城市规划区范围，故暂停办理。综上所述，被告怀化市鹤城区人民政府不具有村民宅基地审批权限，且市委、市政府已暂停城市规划区内的个人建房审批，故不存在行政不作为，请求法院依法驳回原告的起诉。

被**分局辩称，怀**委、市政府已暂停规划区内个人住宅审批，华**所在的盈口乡榆市村，属于城市规划区范围，因此暂时不能受理新的宅基地申请，只有待市政府研究制定出村民建房相关政策后，才能受理。鹤**局无法对华**的宅基地申请作出规划审批。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：“……，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件，建设工程设计方案等材料。……。”本案中，华**仅凭一纸报告便向鹤**局提出规划申请，于法无据。因此，鹤**局不存在行政不作为。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的起诉。

原告在起诉时提供以下证据证明其曾于2010年2月1日及2010年7月28日向被告提出办理宅基地申请事项：

1、1988年10月25日怀市政发（1988）51号文件，根据省国土管理局（1987）105号文件精神和榆市村干部群众的要求，市政府决定将榆树乡榆市村目前村组和责任到户的全部田土山水（包括所有空坪隙地和所有单位、个人在该村及各组的临时建筑占地）收归市有。

2、2010年4月12日怀化市**会内司工委关于对华**提出的对原怀市政发（1988）51号文件进行合法性审查申请的答复意见，认为该文件不属于规范性文件的范畴，不属于该区人大常委会备案审查范围，对其是否合法，该区人大常委会依法不能审查。

3、2008年12月23日怀化市鹤城区人民政府鹤政函[2008]111号关于盈口乡榆市村四组华**反映其房屋被拆除问题的复查意见。

4、2002年9月28日[2002]第53次怀化市人民政府专题会议纪要。

5、2009年6月15日盈口**委员会关于华**家里的基本情况证明。

6、榆市**员会证明。

7、华**的户籍证明。

8、2010年2月1日华**申请办理宅基地手续的申请，怀化**城分局于2010年5月11日回复。

9、2010年2月8日怀化**城分局“关于华**建房申请的回复意见”，规划区内村民个人建房手续一律停办。

10、2010年7月28日华**请求批准宅基地的申请。

经质证，被告怀化市鹤城区人民政府对原告华**提供的十份证据的真实性和客观性没有异议，但对其关联性有异议，认为和本案无关。被告怀化**城分局对原告华**提供的1、2、3、4、5、6、10号证据的关联性有异议，认为该7份证据与本案无关，认为第7号证据是真实、客观的，证明华**的户籍情况；对8、9号证据无异议。

被告怀化市鹤城区人民政府向本院提交了以下证据：

1、2002年3月18日怀化市人民政府办公室文件怀政办发[2002]14号文件“怀化市人民政府办公室关于印发怀化市国土资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知”。

2、湖南省人民政府湘政函[2009]142号“湖南省人民政府关于《怀化市城市总体规划（2007-2030）》的批复”。

3、2010年2月1日华**申请书。

4、2010年2月8日怀化**城分局“关于华**建房申请的回复意见”。

5、2007年9月13日中共**办公室怀办[2007]49号“中共**办公室、怀化市人民政府办公室关于规范城市规划区房地产开发有关问题的通知”。

6、2009年3月26日，怀化市鹤城区人民政府鹤政函[2009]43号“怀化市鹤城区人民政府关于集中整治违法违规建设的通告”。

经质证，原告华**认为对于证据1，当时原告申请宅基地时，被告没有尽告知义务，且该证据超过举证期限，在开庭时才提交，应视为无效证据；对于证据2、5、6，其与《中华人民共和国土地管理法》的规定相违背，应为无效；对于证据3、4没有异议。被**分局对上述1、2、3、4、5、6份证据均无异议。

被**分局于2010年9月22日向本院提供了以下证据：

1、怀化市城市总体规划。

2、《中华人民共和国城乡规划法》。

经质证，原告华**认为证据1没有法律效力，与《中华人民共和国土地管理法》第62条相违背。被告怀化市鹤城区人民政府对该证据无异议。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：

原告华**向本庭提供的1、2、3、4、5、6、7号证据，具有证据的真实性和合法性，能证明本案发生的基本事实；8、9、10号证据，证实原告华**向两被告提出宅基地申请，但两被告在规定的时间内没有作出处理决定，能准确认定案件事实，本院予以确认。

被告怀化市鹤城区人民政府向本庭提交的证据1，说明怀化市**城分局为怀化市国土资源局的分支机构，其管理权限受怀化市国土资源局的委托，该证据能准确认定案件事实，可以作为定案的依据。其提交的证据2和证据5，是客观存在的事实，对案件事实可以确认。对于证据3和证据4，证实原告华**向被告怀化市鹤城区人民政府提出过申请，可以作为定案的依据。

被告怀化**城分局向**提供的证据1，证实盈口乡榆市村属怀化市城市规划区范围，该证据客观、真实，可以作为证据使用；对于证据2，证实被告鹤城区分局规划工作程序。

本院查明

本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实，原告华**系怀化市鹤城区盈口乡榆市村万星店组村民；1988年，原怀化市人民政府以800万元征收了盈口乡榆市村的所有村集体土地，并以怀政[1988]51号文件形式明确了征收榆市村集体土地的范围等具体事项。2002年怀化市人民政府以市政府[2002]第53次专题会议明确由市政府给榆市村增补1300万元，再次重申和明确榆市村所有土地权属为国家所有。2000年，原告华**在榆市村四组茶园垅铁路一号隧道双涵洞入口建造房屋，由于未取得国有土地使用权证，因此该房屋被认定为违法建筑而被强制拆除。2010年2月1日，原告华**向被**区分局申请办理宅基地，2010年2月8日，鹤**局以“根据市委市政府及区委区政府的有关政策，规划区村民个人建房手续一律停办”进行了书面答复。2010年7月28日，原告华**向被告怀化市鹤城区人民政府提出宅基地办理申请。2010年7月30日，怀化市鹤城区人民政府以“华**委托其父、母二人到区政府多次反映批宅基地的问题，请鹤**分局、规划分局予以接洽，并依法办理”进行了书面答复。但原告华**要求办理宅基地的申请时至今日尚未能办理。另查明，1988年怀化撤地设市，原县级怀化市变更为现在的怀化市鹤城区人民政府。2002年初，原鹤城区国土资源局正式上收怀化市国土资源局直接管理，现更名为怀化市国土资源局鹤**局，为怀化市国土资源局的分支机构，其主要职责是：“受市国土资源局委托，具体管理芦坪乡、贺**乡、凉亭坳乡、黄金坳镇、黄岩管理处的国有和集体土地。……，受理辖区内农村村民建房申请，提出初审意见后报送市局审批；承办市局交办的其他事项。”为此，原告华**向人民法院提起诉讼，要求法院判决两被告不给原告批宅基地建房手续的不作为行为违法；判决两被告限期给原告办理宅基地建房手续。

本院认为

本院认为：所谓行政不作为，一般是根据法律法规的规定，负有实施某方面法定义务的行政机关，在无法定事由的情况下，能够履行却拒绝履行或拖延履行的一种行为方式。在本案中，根据怀政办发[2002]14号怀化市人民政府办公室文件“怀化市人民政府办公室关于印发怀化市国土资源局职能配置、内设机构和人员偏制规定的通知”，怀化市鹤城区人民政府对该区盈口乡榆市村的土地没有管理权限，亦即怀化市人民政府没有将该乡农村宅基地审批权限委托给被告怀化市鹤城区人民政府，故被告怀化市鹤城区人民政府不具有法定职权;被告鹤**局，作为规划部门是通过办理建设工程规划许可证的方式来履行对个人在城市规划区内建房行为的行政监管职能。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定：“……，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件，建设工程设计方案等材料。……。”办理建设工程规划许可证的审查前提是申请人应当提交使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案等材料。而在本案中，原告华**仅只向鹤**局提交了一份宅基地的申请，就要求办理建设工程规划许可证于法无据，故被告鹤**局不存在行政不作为。同时，原告华**申请办理宅基地，其申请地块属城市规划区范围，已被征用成为国有土地，且怀**委、市政府已暂停规划区个人住宅审批。综上所述，被告怀化市鹤城区人民政府对原告华**的宅基地申请不具有法定职权，被告鹤**局因原告华**未能提供使用土地的有关证明文件和建设工程设计方案等材料，没有行政不作为。据此，本院依照《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告华**要求判决被告怀化市鹤城区人民政府、怀化**城分局不给其办理宅基地建房手续的不作为行为违法和限期办理宅基地建房手续的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告华**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于湖南省**民法院。

裁判日期

二○一○年十月十六日