潘**、巫**等与珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人潘**、巫**因诉被上诉人珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局《西部城区A片用地公告》（珠国土公告（2014）19号）行政纠纷一案，不服珠海**民法院（2014）珠中法行初字第11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院院经审理查明：被告珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局于2014年3月21日联合发出珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》，原告潘**、巫**及案外人丁**对此不服，向珠海市人民政府提出行政复议，珠海市人民政府于2014年6月9日作出珠府行复（2014）67号《行政复议决定书》，决定维持珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局作出的《西部城区A片用地公告》。

从珠海市国土资源局提交的《斗门县围海造田简介》及斗门县志中的相关记载可以看出：白藤湖区域原为海域，1958年，原中山县和原珠海县决定在坭湾门白藤堵海，任务是堵塞坭湾门水道经白藤山两侧出海的东、西海峡，堵海目的之一是为了围垦开发滩地。白藤湖堵海工程于1961年竣工。堵海竣工后，白藤地区形成堤外海滩沉积，堤内形成一个30平方公里的外江串湖即白藤湖，但堵海工程完工后造成严重内涝。1971年2月，原斗门县成立了“根治白藤湖指挥部”，对白藤湖进行治理并围垦，治理工程于1975年完成，最终围垦内湖滩涂3万亩，其中可耕地2.3万亩。从白藤湖围垦历史看，无论是堵海工程还是治理工程，均由地方政府及省政府投资，由地方政府组织实施。由于历史原因，白藤湖围垦所得土地未完全进行开发建设，未开发建设的土地由部分原围垦人员及外地代耕农进行农业种植。

2014年3月21日，珠海**源局与珠海市斗门区人民政府共同发布珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》，该公告称是为了贯彻珠**委市政府开发建设西部生态新城的战略部署，为西部城区首期开发区域提供开工建设的用地保障就位于上述围垦所得的土地中的位于白藤湖，用地面积为5917亩土地发布用地公告，告知所涉土地性质为国有用地，并在用地范围内所涉的地上青苗及附着物、房屋进行现场调查、丈量确认，地上青苗及附着物（含临时设施）补偿标准按珠府（2010）6号《关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法的通知》的规定标准执行，国有土地上房屋的补偿按《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定实施，对文件规定以外的按市场信息价、周边补偿价或评估价作为补偿依据。该公告还明确自公告之日起，任何单位和个人不得随意改变原土貌，不得再进行种值、养殖和新建建筑物、构筑物，否则由此造成的损失自行承担。

案外人陈**曾于2012年9月12日向广东省国土资源厅提出政府信息公开申请，要求查询白藤湖土地权属性质是国有土地还是集体所有，以及权属变更情况。广东省国土资源厅于2012年9月21日作出粤国土资公开告知（2012）96号《广东省国土资源厅政府信息公开告知书》，该告知书的主要内容为：白藤湖片区是填海、滩涂填土后形成，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第32条的规定，填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。

原珠海**土资源局曾于1992年10月6日与白藤**团公司签订《珠海市国家建设（预征）土地协议书》，征用了白藤**团公司名下的相关土地，后于2002年6月21日双方再次签订《﹤珠海市国家建设（预征）土地协议书﹥补充协议》，就上述协议书中所涉的土地及实际履行情况折算出统征的土地数量。

对于林**等人的信访反映的问题，斗门区人民政府相关部门曾作出编号为2009173《信访事项处理意见书》，在该意见书中答复的部分内容为：“一是维持白藤湖原集体所有制不变，白**公司属下的土地属白藤湖集体拥有。所有资产归集团公司按照产权登记和政府有关规定开展经营，不得擅自处置、私分。……”

潘**、巫**称白藤湖的土地在1975年围垦完成后，已经是可耕种的土地，不是什么荒地和滩涂，当时国家并没有成立国有农场，而是选择将这些土地交由他们农民自己耕种，他们从1975年起依法交纳国家及土地的农业税直至国家免除农业税当日为止，这些历史证明这些土地是属于白藤湖农民集体所有。一直以来白藤湖和东湖村都是以集体所有制的模式运行和管理，可见并不是所有围垦而成的土地就是国有。在1994年11月15日，因区域管理划分，斗门区人民政府与斗门**办事处签订土地移交协议书，将白藤湖六大队的145户、552人划给当时成立的城南办事处管理，而随人口划拨过去的土地有132.11亩。

潘**、巫**还称白藤湖是集体所有制，有农业户口，有买农保，绝大部分的白藤湖群众从1975年围垦后而开始得到宅基地、口粮地的分配；1992年至1994年珠海市人民政府还在白藤湖征收了2000多名农民的土地，被征地的对象是指征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，这也证明白藤湖的土地是集体所有。另称白藤**团公司的固定资产中土地占人民币4687万元，这些土地是属于乡（镇）农民集体经济组织所有；白藤**团公司是白藤**经济组织，该公司管理下的土地是农村集体土地，政府如需用地必须依照农村集体土地依法征收。

原告潘**、巫蓝霞不服被告珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局作出的珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》，于2014年6月27日向原审法院提起行政诉讼，请求：认定斗门区人民政府、珠海市国土资源局于2014年3月21日联合发出的珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》的行政行为违法；撤销珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》。

为查明本案相关事实，原审法院依法向珠海市**管理委员会发函，珠海市**管理委员会予以回复。对于复函的内容，经质证，各方当事人无异议的可确认的事实如下：1、因地方经济发展需要，原斗门县白藤湖利用资源优势开始发展特色旅游农业，经政府批示后，“白藤湖围垦工程建议指挥部”先后更名为“白藤**总公司”、“白藤**团公司”；2、白藤湖围垦成功后，来自白蕉、六乡的大部分民工留了下来，从1974年开始，先后从粤东、粤西等地招聘了一部分“农民”至白藤湖片区进一步开荒，发展种养业；3、1993年斗门县人民政府为了方便白藤湖地区管理，在白藤**团公司的基础上成立了中共**湖管理区，实际“两块牌子、一套班子，人员由集团管理层人员组成”的方针政策，其后更改为白藤湖办事处政府一级行政管理；4、登记在白藤**团公司名下的土地使用权的性质为国有性质，但潘**、巫**认为此登记是违法的。

一审法院认为

原审法院认为：（一）珠海市国土资源局及珠海市斗门区人民政府依法有权作出珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》。《珠海市土地管理条例》第四条规定：“市国土资源局是市政府的土地行政主管部门，负责土地管理工作，组织实施本条例。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”据此，珠海市国土资源局和珠海市斗门区人民政府依法有权就涉案的斗门辖区的国有土地发出用地公告。

（二）珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》涉及的土地为国有土地。从珠海市国土资源局提交的《斗门县围海造田简介》及斗门县志中的相关记载的内容可以看出，白藤湖存在堵海围垦的事实，无论是堵海工程还是治理工程，均由珠海市人民政府及广东省人民政府投资，由珠海市人民政府组织实施。现白藤湖区域土地系政府围垦造田形成的，堵海围垦之前为海面水域。《中华人民共和国物权法》及《中华人民共和国土地管理法》均有对土地所有权及使用权的相关规定。对于填海项目竣工后形成的土地的性质，《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条明确规定填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》涉及白藤湖片区，基于上述堵海围垦的事实及上述法律的相关规定，原审法院确认《西部城区A片用地公告》涉及的土地为国有土地。另广东省国土资源厅于2012年9月21日作出的粤国土资公开告知（2012）96号《广东省国土资源厅政府信息公开告知书》，也明确白藤湖片区是填海、滩涂填土后形成的事实，且认为填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。

（三）潘**、巫**提交的证据不能证明珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》所涉及的土地为集体土地。1、潘**、巫**提交的证据即《﹤珠海市国家建设（预征）土地协议书﹥补充协议》的签订主体是珠海**土资源局与白藤**团公司，但从白藤**团公司的发展历史来看，其虽承担了部分集体组织的相关职能，但白藤**团公司是个独立的公司法人，依法享有权利及承担义务的独立主体。白藤**团公司本身的性质并不能直接决定其名下的土地所有权的权属性质，白藤**团公司名下的土地登记为国有土地，虽潘**、巫**对此称此土地登记是违法的，但没有提交相关的证据予以证明；2、潘**、巫**提交的证据即斗门区人民政府相关部门作出的编号为2009173《信访事项处理意见书》，该意见书显示，要维持白藤湖原集体所有制不变，白藤**集团属下的土地属白藤湖“集体拥有”，但并未明确白藤**集团属下的土地属白藤湖集体所有，且作出上述意见书的是斗门区人民政府相关部门，该部门并没有确认土地性质的职权；3、因区域管理划分，斗门区人民政府与斗门**办事处签订《土地移交协议书》，将白藤湖部分人员划给当时成立的城南办事处管理，而随人口划拨过去的土地的行为，也不能直接证明土地的性质是集体所有，且土地移交协议的签订主体不是集体组织，而是两个具体行政职能的政府或其职能部门；4、白藤湖的原生产队队长的证言涉及白藤湖的历史，并称白藤湖是农村实体，白藤湖的土地是农村集体土地，但该生产队长未出庭作证，且该证人证言与本案当事人有利害关系，故该证人证言不能独立作为本案认定事实的依据；5、涉案的“农转非”指标审批表，可以证明在历史上白藤湖存在“农民”身份，但该“农民”身份并不能必然决定所涉及的相关土地就是集体土地；6、另外，潘**、巫**没有证据证明涉案用地公告所涉及的土地已登记为集体所有。潘**、巫**提交的证据均属于间接证据，这些证据未形成证据链，不能证明潘**、巫**的关于《西部城区A片用地公告》所涉的土地是集体所有的主张。

（四）珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》内容及程序均合法。上述已分析，珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》所涉的土地是国有土地，故珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》是用地公告，不是征地公告，用地公告不属于《征收土地公告办法》所调整管理的范畴。潘**、巫**主张珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局应根据《征用土地公告办法》（国土资源部令第10号）发布公告于法无据。《珠海市土地管理条例》第二十五条规定：“未支付青苗及地上附着物补偿费的统征土地，国家建设需要使用时，市土地主管部门应当发布用地公告，并依据市政府规定的青苗及地上附着物补偿费标准进行补偿。用地公告发布后新增的农作物、放养物、鱼塘、建筑物、构筑物不列入补偿范围。”该法条明确规定了对于已经统征的土地在国家建设需要使用时如何发布用地公告作出具体规定。基于现行法律、法规没有对本案所涉的土地的用地程序作出特别规定，珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局参照上述规定，在公告中决定对所涉的地上青苗及附着物、房屋进行现场调查、丈量确认，地上青苗及附着物（含临时设施）补偿标准按珠府（2010）6号《关于印发珠海市征收（征用）土地青苗及附着物补偿办法的通知》的规定标准执行，国有土地上房屋的补偿按《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关规定实施，对文件规定以外的按市场信息价、周边补偿价或评估价作为补偿依据等内容并没有违反我国法律、法规的强制性规定。

综上所述，珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局于2014年3月21日联合发出的珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》，认定事实清楚，适用法律正确，程序适当、内容合法。潘**、巫蓝霞诉请确认珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》的行政行为违法及诉请撤销珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》，没有事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局于2014年3月21日联合发出珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》。

上诉人诉称

上诉人潘**、巫**不服，向本院提起上诉称：一、原审法院将本案当作土地权属争议案件判决错误。珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局未提交涉案国有土地的所有权证，原审法院仅以《斗门县围海造田简介》、《广东省国土资源厅政府信息公开告知书》确认涉案土地为国有错误。二、原审法院认定事实不清。1、对涉案土地存在集体土地预征（征收）转化为国有土地的事实认定不清。原珠海**土资源局于1992年10月6日与白藤**体公司签订的《珠海市国家建设（预征）土地协议书》，证明涉案土地是集体土地。2、对涉地农民存在因征地而“农转非”的事实认定不清。《珠海市征地“农转非”人口指标审批表》证明涉案土地曾存在“征地”过程。3、对白藤**团公司名下土地属白藤湖集体拥有，以及该公司是否是白藤湖农民集体经济组织认定不清。珠海市斗门区人民政府信访部门于2009年9月28日出具的《信访事项处理意见书》，明确白藤**团公司名下土地属白藤湖集体拥有。而白藤**团公司的营业执照、购粮发票、农业税发票、白藤**总公司财产状况的审查报告、《土地移交协议书》和《用土地红线图》等证据材料，均证明白藤**团公司是白藤湖的农村集体经济组织，涉案的白藤湖土地是农村集体用地。三、原审判决认定涉案土地属于国有证据不足。1、没有证据证明白藤湖围垦是由地方政府及省政府投资。2、即使是政府投资，但围海造田所形成的土地是否必然属于国有土地在当时没有明确的法律依据。3、当年同一片区、同时围垦形成的白藤湖原6大队的土地至今仍属于白藤湖6大队村民的集体土地，并非围垦完成即属国有土地，无需征收。四、原审法院未同意潘**、巫**的申请，调取《珠海市征地“农转非”人口指标审批表》、《珠海市人民政府工作会议纪要（2009）256号》、原珠海**区分局在1992年10月6日与白藤**团公司签订的《珠海市国家建设征用（预征）土地协议书》，侵犯其权益，请求二审法院予以调取。五、上诉人提交的证据25—53，以及二审期间新提交的证据54—57，其中证据54为“白藤湖被征地农民李**《珠海市农民和被征地农民养老金核定表》和《珠海市征地‘农转非’人口指标审批表》”，证据55为“白藤湖农民黄**《白藤湖耕地、鱼塘承包合同书》和《常驻人口登记卡》”，证据56为“白藤**团公司与白藤**开发公司在2001年签订的《租赁经营责任合同书》”，证据57为“《珠海市斗门区白藤**开发公司的商事登记薄》和《珠海市斗门区白藤**开发公司的资金注册证明书》”，均证明白藤湖土地是农村集体土地。综上，请求撤销一审判决，撤销珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局作出的珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》，本案一、二审诉讼费用由珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局承担。

被上诉人辩称

被上诉人珠海市斗门区人民政府答辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确。一、西部城区A片用地为国有土地性质。A片用地属白藤湖片区域土地，该区域历史上是围海造田而来，潘**、巫**也予以肯定。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国海域使用管理法》等相关法律规定，对于填海项目竣工后形成的土地性质属国有性质，且广东省国土资源厅作出的粤国土资公开告知（2012）96号《政府信息公开告知书》，已明确白藤湖片区土地为填海、滩涂形成，属国家所有。二、珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局作出的被诉用地公告程序适当、内容合法。被诉用地公告是基于白藤**地性质国有的前提下发布的，并非征地公告。本案应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律规定，并不适用潘**、巫**主张的《征收土地公告办法》。三、白藤湖历史形成原因复杂，其中白藤**团公司工商注册上的企业性质与其在白藤湖历史发展上所承担的部分行政管理职能的问题，白藤湖区域历史原因存在种植户使用土地从事农业种植情况，存在“农转非”审批登记情况，存在《信访处理意见书》中“维持白藤湖原集体所有制不变”表述等，都不能改变白藤湖历史上围海造田形成的事实，决定土地性质的基本事实没有改变。综上，请求维持一审判决，驳回上诉人的诉讼请求。

被上诉人珠海市国土资源局答辩称：一、涉案土地自围海造田形成之时即为国有土地。相关史料证明白藤湖区域土地系政府出资实施围海造田所得，依照《中华人民共和国宪法》第六条、第九条的规定，白藤湖堵海围垦之前的水（海）域属国家所有，由地方政府及省政府投资，地方政府组织实施，围垦所得的土地即属于国家所有。二、珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局发布被诉用地公告合法。由于历史原因，白藤湖围垦所得土地未完全进行开发建设，未开发建设的土地由部分原围垦人员及外地代耕农进行农业种植，此时涉案土地的土地用途等同于农用地，但是农用地不等同于集体土地。斗门撤县设区后，珠海市人民政府提出珠海西部地区发展规划，白藤湖地域规划为西部地区中心城区，且目前逐步进入建设阶段。按照规划和建设要求，为西部城区首期建设开发区域提供开工建设的用地保障。被诉用地公告告知相关权利人因建设需要将使用国有土地，并对相关权利人按照规定进行补偿。三、根据《征收土地公告办法》、《珠海市土地管理条例》第三章的规定，用地公告与征地公告是两种性质不同的公告。用地公告是针对国有土地征用所发布的公告，而征地公告是针对集体土转为国有土地的征收所发布的公告，因此，被诉用地公告不属于《征收土地公告办法》所调整管理的范畴。综上，请求驳回上诉，维持原审判决。

本院查明

经审查，本院对原审法院经审理查明的事实依法予以确认。

本院另查明：一、原审法院组织各方对珠海**国资委提交的《关于珠海市斗**集团公司有关情况的复函》进行质证时，潘**、巫**对该复函中“关于白藤湖片区原是滩涂，1958年至1975年期间，由政府组织实施围海造田工程”的事实无异议。二、珠海**民法院于2014年12月9日作出（2014）珠中法行初字第11号《决定书》，对潘**、巫**申请调取的：1、珠海市征地“农转非”人口指标审批表补偿安置到哪个集体经济组织；2、珠海市政府工作会议纪要（2009）256号文；3、原珠海市**土分局于1992年10月6日与白藤**团公司签订的《珠海市国家建设征用（预征）土地协议书》，以第一项及第二项申请涉及的证据，与被诉用地公告的合法性审查无直接的关联性，不符合《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定；第三项申请涉及的证据，相关内容已在潘**、巫**提交的《﹤珠海市国家建设征用（预征）土地协议书﹥补充协议》中有体现，且珠海市斗门区人民政府与珠海**源局对此证据的真实性无异议，无需法院调取。据此决定不予准许潘**、巫**对调取上述证据的申请。三、珠海**民法院于2014年12月17日作出（2014）珠中法行初字第11号《复议决定书》，维持了（2014）珠中法行初字第11号《决定书》。

本院认为

本院认为：《中华人民共和国海域使用管理法》第三十二条第一款规定：“填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。”本案中，白藤湖区域原为海域，从1958至1975年，由政府组织实施填海工程，上诉人潘**、巫**对该事实无异议。广东省国土资源厅政务公开领导小组办公室作出的粤国土资公开告知（2012）96号《广东省国土资源厅政府信息公开告知书》载明，白藤湖片区是填海、滩涂填土后形成，……填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。被上诉人珠海市斗门区人民政府、珠海市国土资源局根据上述法律规定，作出珠国土公告（2014）19号《西部城区A片用地公告》认定涉案土地为国有，并无不当，本院予以支持。由于涉案土地为国有土地，而《征用土地公告办法》的适用对象是征收农民集体所有的土地，因此，潘**、巫**主张本案适用《征用土地公告办法》，理由不能成立，本院不予支持。

上诉人潘**、巫**提交的《〈珠海市国家建设征用（预征）土地协议书〉补充协议》、《信访事项处理意见书》，虽然分别载明“该地所有权由乙方集体所有转为国有，由甲方代表人民政府行使土地使用权”、“白**公司属下的土地属白藤湖集体拥有”，但这只是当时斗门区人民政府相关部门对涉案土地性质的主观认识，并不能改变涉案土地的客观性质，客观性质是由土地来源（填*）决定的。上诉人提交的《土地移交协议书》、《用土地红线图》，是斗门县城南办事处与白**事处签订的，是政府职能部门对行政辖区的划分调整，与土地性质无关。上诉人提交的《珠海市征地“农转非”人口指标审批表》，涉及的是人的身份问题，与涉案土地的所有权无必然联系。上诉人提交的《建设用地审批表》，涉及的只是土地用途，与土地所有权无必然关系。而上交公购粮税记录，只能证明从事农业生产，纳税义务与生产使用何种性质的土地无关。农民也可耕种国有土地，耕种并不意味土地属集体所有。上诉人提交的白藤**体公司营业执照、工商登记资料，只能证明其是集体所有制企业，与土地所有权无必然联系。上诉人提交的东湖村农民的《房地产权证》和《集体土地建设用地使用证》，因东湖村并不在本案被诉用地公告的范围内，也不属于白藤湖，该证据与本案无关联性，不足以证明涉案土地是集体土地。综上，潘**、巫**主张涉案土地为集体土地的理由不能成立，本院不予支持。

《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”本案二审期间，潘**、巫**提交了54-57号证据，但并未提交证据证明一审未提交有正当事由，本院对上述证据不予采纳。另外，潘**、巫**请求二审法院申请调取的证据，原审法院经审查后已作出（2014）珠中法行初字第11号《决定书》、（2014）珠中法行初字第11号《复议决定书》，决定不予准许，并无不当。

综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；潘**、巫**上诉请求改判的理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人潘**、巫**共同负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年七月十四日