广州市海珠区穗花新村六幢高层大楼业主委员会与广州市国土资源和房屋管理局、广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处强制措施类二审行政裁定书

审理经过

上诉人广州市国土资源和房屋管理局、广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处与被上诉人海珠区穗花新村六幢高层大楼业主委员会责令限期召开业主大会临时会议通知一案，不服广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第623号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明：据由广州**监督局颁发的编号78894876-0的组织机构代码证载明，广州市海珠区穗花新村六幢高层大楼业主委员会，负责人为黄**，地址位于广州市海珠区江南大道中213号103室。

2013年11月13日，原告的负责人黄**在落款为穗花北社区居委会，内容为转让业主代表送达关于《提议召开业主大会临时会议签名表》的签收表上签名，该《提议召开业主大会临时会议签名表》提议召开业主大会临时会议，会议议程为表决通过广州市**有限公司在保证现有服务项目和服务质量基础上，以住宅1.45元／平方，商铺3.00元／平方的管理费进驻本小区物管服务。

2014年1月15日，被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处等在穗花北社区居委会主持召开会议，会上由欧*等向原告负责人黄**递交了《提议召开穗花六幢高层大楼业主大会临时会议增加会议议题业主签名表》，增加议题为：1、罢免黄**业委会委员资格，业委会主任职务。2、废除业主代表“在任期内全权行使对大楼物业事项表决权”的违规违法霸王条例。按照国家物权法和广东省物业管理条例的相关规定，由全体业主对物管重大事项进行投票表决。3、重选业主代表和业主委员会（可以由业主自荐或推选业主代表组成新一届召开业主大会筹备小组选举业主委员会）。

其后，2014年1月30日，广州市海珠区穗花新村六幢高层大楼业主委员会发出《通告》，其中内容为：一、查验相关法规，所谓“罢免”提议不符合和具备召开业主大会临时会议四大原则条件。……二、查验事实依照法规“议题案”议题不成立，程序不符，签名存在虚假，作伪成份，不予接受。……三、为充分发挥业主当家作主民主性，依照法规重申凡业主大会会议联名提案实施办法，依照法规，按照议事规则规定，业主的表达意见的一人一票实名制表达。……

2014年2月24日，广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处向广州市国土资源和房屋管理局海**分局发出《关于向昌岗街穗花新村六栋高层业委会发出召开临时大会通知的函》，请求对方与其联合发文加盖其公章，对业委会发出限期改正通知书。2014年3月12日，广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处民政科向广州市国土资源和房屋管理局海**分局出具《穗花新村六栋高层业主签名统计表》证明，其中内容为，经统计穗花新村六栋高层业主总数816户，第一次选聘“南**司”的议题有253户业主签名，占比例31%。第二次增加会议议题有351户业主签名，占比例43%。

2014年3月20日，被告广州市国土资源和房屋管理局以其下属广州市国土资源和房屋管理局海**局名义与广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处共同向穗花新村六幢高层大楼业主委员会发出《责令限期召开业主大会临时会议通知书》，其中内容为；2013年11月13日，穗花新村六幢高层大楼业主向贵会主任递交了召开业主大会临时会议资料；2014年1月15日，小区业主再次递交了业主大会临时会议增加会议议题资料。2014年1月30日，贵会在小区张贴《通告》，表示不予接受。按照《穗花新村六幢高层大楼业主大会议事规则》第五章第十五条第二款规定，20%以上业主或占20%业主投标权的业主代表提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。根据**设部《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条规定，现责令贵会于2014年4月8日前召开穗花新村六幢高层大楼业主临时会议。

2014年3月31日，原告广州市海珠区穗花新村六幢高层大楼业主委员会召开会议，聘请律师进行行政复议及行政诉讼事项。原告遂向广州市人民政府申请行政复议，该府于2014年7月15日作出穗府行复（2014）707号行政复议决定书，维持两被告作出上述通知书。

一审法院认为

原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《物业管理条例》第六条第一款规定：“房屋的所有权人为业主。”第十三条规定：“业主大会会议分为定期会议和临时会议。业主大会定期会议应当按照业主大会议事规则的规定召开。经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。”《广东省物业管理条例》第八条规定：“新建物业出售前，建设单位应当将划定的物业管理区域向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案，并将经备案的物业管理区域在商品房买卖合同中明示。已经实施物业管理的区域，由物业服务企业向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。街道办事处、乡镇人民政府确定的物业管理区域，由街道办事处、乡镇人民政府向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案。”《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条规定：“业主委员会未按业主大会议事规则的规定组织召开业主大会定期会议，或者发生应当召开业主大会临时会议的情况，业主委员会不履行组织召开会议职责的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开；逾期仍不召开的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下组织召开。”根据上述规定，被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处民政科出具的证明，其内容没有体现其核对业主签名的时间、地点与核对方式等情况，也没有证据证明相关物业管理区域的构成及业主数量情况，两被告据此作出《责令限期召开业主大会临时会议通知书》，属主要证据不足，依法应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，判决撤销被告广州市国土资源和房屋管理局与被告广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处于2014年3月20日作出的《责令限期召开业主大会临时会议通知书》。

上诉人诉称

上诉人广州市国土资源和房屋管理局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院关于《责令限期召开业主大会临时会议通知书》主要证据不足的认定有误。原审法院认定广州市海珠区人民政府昌**办事处民政科出具的证明，其内容没有体现其核对业主签名的时间、地点与核对方式等情况，也没有证据证明先关物业管理区域的构成及业主数量情况，上诉人据此作出《责令限期召开业主大会临时会议通知书》，属主要证据不足，依法应予撤销主要存在以下几点问题：（一）上诉人与原审被告昌**办事处作出《责令限期召开业主大会临时会议通知书》的主要依据并不是昌**办事处民政科出具的证明，而是业主提交的《提议召开业主大会临时会议签名表》和《提议召开穗花六幢高层大楼业主大会临时会议增加会议议题业主签名表》，原审原告、被告均提交了上述证据且未在质证过程中存有异议，业主通过签名方式表达要求召开业主大会临时会议的意愿，应当得到尊重和接受，这才是上诉人与原审被告昌**办事处作出《责令限期召开业主大会临时会议通知书》的依据和初衷所在。（二）广州市海珠区人民政府昌**办事处民政科出具的证明是对其统计结果的表述，明确本次提议召开业主临时大会的业主有253户，提议增加临时大会议题的业主有351户，提议人数均超过小区业主总户数的20%。原审法院以其内容上欠缺关于核对时间、地点和方式的相关表述为由间接否定业主签名超过20%的事实有失妥当。首先，相关法律法规并无关于核实业主签名程序的明确规定，而在现实生活中，小区业主表达自身意愿的过程中难免存在一些不规范的地方，街道和房管部门在履行对物业小区的政策指导和监督职能过程中，往往需要作大量的协调工作，这些工作不是简单几句文字能够表述和替代的。其次，在原审过程中，昌**办事处已提交证据证明昌**办事处穗花北社区居民委员会于2014年4月21日在小区张贴《关于穗花新村六幢高层业主提出召开临时业主大会动议签名表的公示》，公示至今未收到任何业主提出异议，这反证了业主签名的真实性。第三，被上诉人始终对20%以上业主签名存在质疑，但却未能提供充足的证据予以证明，显然其主张难以采信。（三）上诉人一审中已提交了能够证明穗花新村六幢高层大楼小区物业管理区域的构成和业主数量情况的相关证据。在业主提交的《提议召开业主大会临时会议签名表》和《提议召开穗花六幢高层大楼业主大会临时会议增加会议议题业主签名表》中已显示穗花新村六幢高层大楼小区的范围包括金菊楼、百合楼、红棉楼、月季楼、紫兰楼和牡丹楼六幢高层大楼，对此当事人均予以认可。另，穗花新村六幢高层大楼小区《议事规则》和《管理规约》表决统计表中，已明确该小区总户数为816户，总面积为65986．73平方米。原审法院关于“没有证据证明相关物业管理区域的构成及业主数量情况”的认定存在明显错误。二、本案所涉《责令限期召开业主大会临时会议通知书》是由广州市国土资源和房屋管理局海**分局和广州市海珠区人民政府昌**办事处共同作出的，原审被告应当为广州市海珠区人民政府昌**办事处和广州市国土资源和房屋管理局海**分局，而不应当是广州市国土资源和房屋管理局。故上诉请求：一、撤销广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第623号行政判决；二、维持上诉人与广州市海珠区人民政府昌**办事处共同作出的《责令限期召开业主大会临时会议通知书》；三、被上诉人承担本案诉讼费用。

上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处向本院上诉称：一、上诉人与广州市国土资源和房屋管理局海**分局共同作出的《责令限期召开业主大会临时会议通知书》，事实清楚，主要证据充分。根据穗花新村六栋高层大楼业主委员会备案资料，穗花新村六栋高层大楼小区总户数为816户。本次提议召开业主临时大会的业主有253户，提议增加临时大会议题的业主有351户，提议人数均超过小区业主总户数的20%。按照《广东省物业管理条例》第十八条第三款的规定，百分之二十的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。2014年1月30日，被上诉人在小区张贴《通告》，明确拒绝召开业主大会临时会议。《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条规定：“业主委员会未按业主大会议事规则的规定组织召开业主大会定期会议，或者发生应当召开业主大会临时会议的情况，业主委员会不履行组织召开会议职责的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开；逾期仍不召开的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下组织召开。”鉴于被上诉人不履行法定职责，上诉人和广州市国土资源和房屋管理局海**分局依据提议召开临时业主大会的业主签名表，向被上诉人发出《责令限期召开业主大会临时会议通知书》，事实清楚，证据充分。二、原审法院以上诉人和广州市国土资源和房屋管理局海**分局未核实业主签名的真实性为由，进而否认签名表作为上诉人具体行政行为的主要证据，法律依据不足，事实认定错误。1、法律没有要求上诉人应当履行核实业主签名的程序规定。我国法律对业主大会召开临时会议的规定分别有：**务院《物业管理条例》第十三条、《广东省物业管理条例》第十八条、**设部《业主大会和业主委员会指导规则》第二十一条和第五十一条，上述法律规定均没有要求上诉人或房管部门对业主提议签名进行核实的程序规定。因此，不能以没有履行核实程序为由，否认召开业主大会临时会议签名表的真实性。2、原审并没有相反证据证实业主提议召开业主大会临时会议的签名表是造假。原审判决事实查明部分没有事实证明业主提议召开业主大会临时会议的签名表是造假的。即使按照被上诉人《通告》中所陈述的理由，被上诉人否认签名表的真实性的主要理由是提议程序违反小区议事规则，签名业主没有提供产权证并在产权证复印件上签名。查看《穗花新村六栋高层大楼业主大会议事规则》，议事规则对业主的提议签名并没有相应的程序规定，被上诉人《通告》拒绝召开临时大会的理由并没有相应的依据。因此，无论是被上诉人还是原审法院，均没有相反证据，推翻小区20%业主关于召开临时业主大会的提议签名的真实性。3、在没有相反证据的情况下，对业主签名应当进行真实性的推断。按照“谁主张谁举证”的证据规则，被上诉人否认业主签名的真实性，应当承担举证责任。被上诉人只是笼统的否认业主签名的真实性，并未举出具体的证据。在这种情况下，认可签名的真实性符合证据规则。三、穗花北**委员会在组织召开业主临时大会之前，对提议的签名表进行公示，未有业主提出异议。穗花北**委员会2014年4月21日在穗花新村六栋高层大楼小区张贴《关于穗花新村六栋高层业主提出召开临时业主大会动议签名表的公示》，至2014年5月28日公示期届满，未收到任何业主对签名表提出异议。这可以进一步证实小区业主提议的签名表的真实。四、本案应当在海**法院受理，原审程序错误。原审被告也应当是上诉人和广州市国土资源和房屋管理局海**分局，而不应当是广州市国土资源和房屋管理局。故上诉请求：一、撤销广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第623号行政判决；二、维持上诉人与广州市国土资源和房屋管理局海珠分局共同作出的《责令限期召开业主大会临时会议通知书》；三、驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人广州市海珠区穗花新村六幢高层大楼业主委员会答辩称：一、两上诉人责令业主委员会限期召开业主大会临时会议的前提条件。《业主大会和业主委员会指导规则》第51条规定：“业主员会未按照业主大会议事规则的规定组织召开业主大会定期会议，或者发生应召开业主大会临时会议的情况，业主委员会不履行组织召开会议职责的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开。”《穗花新村六幢高层大楼业主大会议事规则》第15条规定：“业主大会分为定期会议和临时会议，业主大会每半年到少召开1次定期会议有下列情形之一的，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议，同时告知所区、县级市房管部门、街道社区居委会：（一）30%以上业主委员会委员提议；（二）20%以上业主或占20%业主票权的业主代表提议；（三）发生重大事故或者紧急事件需要及时处理的；（四）业主大会议事规则或者管理规约规定的其他情况。业主委员会不按要求召开临时会议的，30%以上业主委员会委员或20%以上业主或占20%业主票权的业主代表可以按照程序组织召开业主大会临时会议。”根据上述规定，两上诉人责令业主委员会限期召开业主大会临时会议的前提条件应为：发生了《议事规则》所规定的应当召开临时业主大会情形（具体到本案中则为存在20%以上业主提议召开临时业主大会）而业主委员会不履行组织召开临时业主大会的职责。二、业主委员会是临时业主大会的组织召开者，有权对召开临时业主大会的提议进行审查，并做出召开与否的决定。《穗花新村六幢高层大楼业主大会议事规则》第2条和第10条规定：业主委员会是业主大会的执行机构，负责组织召开业主大会会议。业主委员会这一职能决定了：业主委员会是临时业主大会的组织召开者，进而是召开临时业主大会提议的受理方，是召开临时业主大会提议是否符合应当召开临时业主大会的规定情形的审查方。在本案当中，提议召开临时业主大会的业主，未向业主委员会提出召开临时业主大会的提议，而是直接向穗花**委会提出，再由居委会在2013年11月13日转交业主委员会。而增加临时业主大会议题的提议则是在2014年1月15日的居委会会议上转交业主委员会。正是由于相关召开临时业主大会的提议并提议非业主本人向业主委员会直接提出，因此，业主委员会对提议人签名的真实性有审查的义务。在对相关召开临时业主大会的提议进行审查后，业主委员会于2014年1月30日就有部分业主提议召开临时业主大会一事发布《通告》并抄送街道办事处和物业所在地房管部门。该《通告》指出提议的部分业主的提议方式存在不规范，提议的签名中存在签名虚假、非业主本人签名缺少委托授权等现象，并且提出了业主要求召开业主大会并提出会议议题的正确方式方法。由此可见，业主委员会对所收到的由街道社区居委转交的的召开临时业主大会的申请，基于相关提名业主签名的真实性存疑，作出了建议相关业主正确行使提议召开临时业主大会权利的决定。三、两上诉人责令业主委员会限期召开业主大会临时会议的决定未履行必要的审查义务。两上诉人是在知悉业主委员会对相关业主提议召开临时业主大会一事作出《通告》的情况下责令业主委员会限期召开业主大会临时会议的，因此，两上诉人应以业主委员会在《通告》中所做出的决定作为审查对象，尽到如下审查义务：一是查明相关提议召开临时业主大会的业主的签名全部真实，从而否定业主委员会在《通告》中对所提议业主签名真实性的怀疑。二是对提议召开临时业主大会的业主提议方式是否合法做出判断，从而否定业主委员会在《通告》中对业主提议方式的要求。三是根据该物业管理区域备案的业主人数和物业面积，对提议业主人数是否达到应当召开临时业主大会条件做出判断。四是对业主委员会《通告》中的相关决定，是否构成不履行法定组织召开临时业主大会义务做出判断。在本案当中，两上诉人在作出责令业主委员会限期召开业主大会临时会议的决定时显然未履行上述必要的审查义务。首先，没有任何证据显示两上诉人在作出责令业主委员会限期召开业主大会临时会议的决定（2014年3月20日）时，对提议业主签名的真实性及代签人是否取得合法授权进行过核查。相反两上诉人自身的举证所能证明的是在2014年4月21日，才由居委会以公示提议签名表的方式，核实该签名表签名的真实性。此外，比较2014年8月15日居委会对前述核查结果的《公示》和2014年3月12日由街道办民政科出具的《穗花新村六栋高层业主签名统计表》的内容，前者对第一次签名提议的人数确认是201人，后者是253人；前者对第二次签名提议的人数确认是277人，后者是351人。且不论这种公示签名表，然后由签名人提异议的方式是否科学和全面，但这恰恰说明了业委会在《通告》中所作的判断和怀疑是正确的。第二，在《责令限期召开业主大会临时会议通知书》中，没有反映两上诉人对提议业主的提议方式是否符合法律规定和议事规则的要求做出判断。第三，两上诉人判断提议业主人数达到法定要求所依据的并非该物业管理区域的备案资料，而是业主大会在统计《议事规则》和《管理规约》表决结果时所引用的数据，这显然有违法律要求。第四，业委会在《通告》中基于对提议签名和提议方式的真实性和合法性的怀疑，建议和引导提议业主按照正确的方式提议召开临时业主大会。这显然无法得出业主委员会拒绝履行法定义务的判断。事实也表明，业委会对签名真实性的怀疑是正确的，确实存在签名造假的行为。法律所赋予两上诉人的是对业主委员会工作的协助、指导和监督的职能，即便两上诉人认为业主委员会在《通告》中的决定不当，也应当是指导业委会对业主诉求的真实性进行甄别或在查核后告知业主委员会查核的结果，要求业主委员会组织召开临时业主大会。在业委会拒绝或逾期不组织召开的情况下，方能责令其组织召开。综上所述，两上诉人作出《责令限期召开业主大会临时会议通知书》所依据的主要证据明显不足，故请求二审法院对原审判决予以维持。

本院查明

经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。

另查明，根据2011年12月12日表决通过的《穗花新村六幢高层大楼业主大会议事规则》第四条的规定，本六幢大楼为一个物业小区成立一个业主大会。2014年2月13日，穗花新村六幢维权业主向上诉人广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处发出《关于申请组织召开穗花六栋高层业主大会的函》，认为业主委员会在小区各大楼张贴《通告》，辩称业主要求不合法，业主签名真伪不明，公开拒绝召开业主大会临时大会，为了维护自身合法权益，小区内50%以上的业主采取联名反对、拒交管理费、信访等方式维权，现已严重影响小区稳定，故请求组织召开业主大会临时会议解决纠纷。

本院认为

本院认为：《物业管理条例》第十三条规定：“业主大会会议分为定期会议和临时会议。业主大会定期会议应当按照业主大会议事规则的规定召开。经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。”《广东省物业管理条例》第十八条规定：“业主大会会议分为定期会议和临时会议。业主大会定期会议应当按照业主大会议事规则的规定召开。经业主委员会决定，或者百分之二十以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。业主委员会不按照前两款规定组织召开业主大会定期会议、临时会议的，业主可以向物业所在地街道办事处、乡镇人民政府提出协助要求，街道办事处、乡镇人民政府应当协调组织召开。”《业主大会和业主委员会指导规则》第五十一条规定：“业主委员会未按业主大会议事规则的规定组织召开业主大会定期会议，或者发生应当召开业主大会临时会议的情况，业主委员会不履行组织召开会议职责的，物业所在地的区、县房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府可以责令业主委员会限期召开；逾期仍不召开的，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下组织召开。”本案中，上诉人收到了穗花新村六幢高层大楼业主提交的物业管理区域内六幢高层大楼的业主的《提议召开业主大会临时会议签名表》以及《增加会议议题业主签名表》以及召开业主大会临时会议的书面请求，广州市海珠区人民政府昌岗街道办事处民政科出具的证明亦证实上述业主签名表业主户数超过物业管理范围内业主总户数的20%。由于穗花新村六幢高层大楼业主因小区物业管理问题与业主委员会和物业管理公司发生诸多争议影响到小区的和谐稳定，上诉人亦组织召开有业主代表、业委会委员以及社区代表等人员参加的协调会，业主委员会主任明确表示拒绝召开业主大会临时会议，同时业主委员会在小区张贴通告拒绝召开业主大会临时会议。在此情况下两上诉人作出《责令限期召开业主大会临时会议通知书》，符合上述规定，并无不当。原审判决撤销两上诉人于2014年3月20日作出的《责令限期召开业主大会临时会议通知书》的处理确有不当，本院予以纠正。上诉人的上诉请求理由成立，本院予以支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销广州市越秀区人民法院（2014）穗越法行初字第623号行政判决；

二、驳回被上诉人广州市海珠区穗花新村六幢高层大楼业主委员会的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广州市海珠区穗花新村六幢高层大楼业主委员会负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月二十七日