广州银**森保支行与从化市国土资源和房屋管理局行政赔偿二审行政判决书

审理经过

上诉人**限公司森保支行因行政赔偿一案，不服从化市人民法院（2013）穗从法行初字第5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：从化市温泉竹馨山庄是于1996年11月7日注册成立的集体所有制企业，于1999年7月22日注销，法定代表人为于某，主管部门为广州从**限公司。

广州**竹馨山庄是于2000年9月1日注册成立的组成形式为个人经营的个体工商户，于2004年7月31日注销，经营者于*。

广州从**限公司是于1993年10月30日注册成立的集体所有制企业，于2012年2月7日吊销，法定代表人周**，组建单位从化市**展总公司。

广州市**有限公司是于1995年5月4日成立的有限责任公司，于2001年9月29日吊销，法定代表人伍*，注册资本100万元，股东为广州市**程公司（出资20%）、广州天河高**电子有限公司（出资35%）、邱*（5%）、黄*甲（30%）和陈*（10%）。

案涉土地至今未办理国有土地使用权证，涉案房产未办理新的房地产权证。

1996年10月10日，于某持其私刻的“从化市温泉竹馨山庄合同专用章”，在《单位房屋产权登记申请书》申请单位盖章处盖章，向从化**管理局申请办理从化市温泉镇河西竹庄的房产登记，同时提交了从化**员会于1994年8月12日颁发的用地单位及建设单位均登记为“广东温泉宾馆”的《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》以及有“建设工程质量安全监督站”等部门或单位盖章确认的《单位工程竣工验收证明书》，并在《单位工程竣工验收证明书》上建设单位栏盖上“从化市温泉竹馨山庄合同专用章”公章。

时任从化市**地产交易所收件员的被告工作人员胡*，在审查申请人于刚以从化市温泉竹馨山庄名义申请办理位于广东温泉宾馆竹庄区内建筑面积为1579平方米的新建楼房的房产证的过程中，明知《建设工程规划许可证》、《建设用地规划许可证》以及相关报建材料证实该楼房的业主方系广东温泉宾馆而非从化市温泉竹馨山庄、在缺少工商营业执照副本和国有土地使用证等办证材料情况下，违规受理了申请人的申办资料，并转交登记组进行初审。

时任从化市**产权科科长兼交易所所长的被告工作员邓*，不履行其负责对《房屋产权登记审批书》的审批及保管、使用“从化**管理局产权专用章”和从化**理局主要负责人私章等职责，而将其应尽的职责委托给反聘人员黄*乙。黄**在审理申请人从化市温泉竹馨山庄向从化**管理局申请确认为新建竹馨山庄（温泉镇河西竹庄未编号房屋）的所有权人的申请审批过程中，明知相关报建材料证实该楼房的业主方是广东温泉宾馆而非从化市温泉竹馨山庄，以及办证材料不齐的情况下，仍在从化市温泉竹馨山庄房屋产权登记审批书的“市县房管机关审批意见”栏目中，填写了“可办登记”，并盖上“从化**管理局产权专用章”及局长张*的私章完成审批，并于1996年10月14日颁发粤房字第××号《房屋所有权证》给从化市温泉竹馨山庄。

1997年3月28日，广州市**有限公司与广州**银行森保支行（后该支行变更为原告）签订《人民币资金借款合同》，约定广州市**有限公司向广州**银行森保支行贷款240万元，利率为9.24%，期限玖个月（自1997年3月至1997年12月）。同日，于某以从化**馨山庄名义与广州**银行森保支行（后该支行变更为原告）签订了《抵押合同》，约定从化**馨山庄将从化市温泉镇河西竹庄（竹馨山庄）面积1579.9㎡作抵押，抵押财产作价343万元，实际抵押额为240万元，三方并到广州市公证处办理了《人民币资金借款合同、抵押合同》的公证。

1997年3月31日，广州市**有限公司、从化**馨山庄、广州**行森保支行共同向从化**管理局提交抵押登记申请，申请他项权设定日期为1997年3月至1999年3月。同日，从化**管理局向原告核发《房地产他项权证》（粤房地他证字第××号），核定权利种类为“房屋抵押”，权利范围为“上盖连地”，权利价值为4125062.49元。

本院查明

借款期限届满后，广州市**有限公司除于1998年1月24日归还本金15万元外，其他借款本息未有归还。1998年5月29日，原告、广州市**有限公司及从化市温泉竹馨山庄三方到广东省公证处办理了《强制执行公证书》，同年6月3日，原告凭生效的《强制执行公证书》向广州**法院申请强制执行，该院查明被执行人广州市**有限公司已名存实亡，停止经营，用以抵押贷款的房产因案外人提出异议，有待房产部门的调查结果而没法处理，于2000年1月中止执行。2007年原告向广州市天河区人民法院申请恢复执行，广东温泉宾馆再次提出异议，该次执行再次中止。

2001年9月，广州市**有限公司被吊销营业执照。

2009年9月9日，广州市**从化分局向被告作出《关于对从化市温泉竹馨山庄查询回复的函》（穗工商从分函（2009）38号），说明从化市温泉竹馨山庄申请开业登记注册时间是1996年11月7日，注销时间是1999年7月22日，从化市温泉竹馨山庄在该局注册登记前不具备主体资格。

2009年9月25日，从化市公安局向被告作出《复函》（从公函（2009）30号），主要内容为：“经查找，未找到从化市温泉竹馨山庄申请刻制“从化市温泉竹馨山庄”和“从化温泉竹馨山庄合同专用章”的备案资料。”

2009年10月16日，经从化市人民政府批准，被告根据因从化市温泉竹馨山庄申请办理位于从化市温泉镇河西竹庄的房产登记时未领取工商部门的营业执照，所使用的“从化市温泉竹馨山庄公章”和“从化市温泉竹馨山庄合同专用章”没有到公安部门备案，认定从化市温泉竹馨山庄申请开业登记注册时存在隐瞒真实情况及伪造印章的行为，其领取《房屋所有权证》是（粤房字第××号）不具备主体资格为由，于2009年11月9日作出从国房撤字（2009）第2号《行政处理决定书》，撤销了颁发给从化市温泉竹馨山庄的粤房字第××号《房屋所有权证》，继而于2010年8月5日作出从国房撤字（2010）第1号《行政处理决定书》，撤销了颁发给原告的粤房地他证字第××号《房地产他项权证》。

原告不服，于2010年10月22日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的（从国房撤字2010第1号）《行政处理决定书》关于撤销森保支行《房地产他项权证》（粤房地他证字第××号）抵押登记的决定。该院于2011年3月18日作出（2011）从法行初字第47号《行政判决书》，维持了被告作出的从国房撤字2010第1号《行政处理决定书》。原告对一审判决不服，提起上诉，本院经审理后于2011年12月2日作出（2011）穗中法行终字第617号《行政判决书》，维持原判。

原告于2012年2月9日向被告提起行政赔偿申请，请求被告赔偿因错误发证而导致其贷款本金损失225万元，利息4040631.44元（暂计至2012年1月31日）。被告受理后，认为：“系借款人与赔偿请求人发生借贷关系，从化市温泉竹馨山庄提供房产抵押担保，我局与借款和抵押没有任何的法律关系，亦无得到任何利益。另从化市温泉竹馨山庄申请办理房产权时存在隐瞒真实情况及伪造印章的行为，申报不实属其个人行为，与我局无事实和法律关联，我局对此不存在过错。赔偿请求人的相关损失应向借款人和抵押人追讨，与我局无关。因赔偿请求人的申请不符合《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，故我局决定不予赔偿。”为此作出《不予赔偿决定书》，于2012年4月1日送达给原告。

原告对被告不予赔偿决定不服，于2012年6月6日向原审法院提交行政（赔偿）诉状。2012年5月被告工作人员邓*、胡*涉嫌因在办理涉案房产证中玩忽职守罪被提起公诉，刑事案件尚未审理终结，原审法院通知原告暂缓立案。2012年9月29日、10月4日原审法院分别作出（2012）穗从法刑初字第304号、（2012）穗从法刑初字第302号刑事判决书，认定邓*、胡*上述行为构成玩忽职守罪，鉴于两人犯罪情节轻微，判决免予刑事处罚。现上述刑事判决书已发生法律效力。

证明以上事实的证据有原、被告在本庭庭审中的陈述，原告出示的《广州市**有限公司计息清单》、从化市国土局《不予赔偿决定书》、天**法院听证等有关材料、《从化市国土局行政处理决定书》、《从化市国土局行政处理决定书》（从国房撤字第2010第1号）、《房地产他项权证》（粤房地他证字第××号）、《从化市人民法院行政判决书》【（2011）从法行初字第47号】、《广州市中级人民法院行政判决书》【（2011）穗中法行终字第617号】、办理房产证的档案资料、《强制执行公证书》、《民事裁定书》【（1998）天法公执字第14号】、《民事裁定书》【（1998）天法公执字第14号异字1号】、《行政复议决定书》，被告出示的《广东省单位房屋产权登记申请书》（竹*山庄）、竹*山庄办理房产证的《委托书》及被委托人的身份证、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《单位工程竣工验收证明书》、《建筑工程竣工验收质量认定书》、《从化县房屋实勘计价表》、《广东省房屋产权登记审批书》、《房屋所有权证》（粤房字第××号）、《人民币资金借款合同抵押合同》、《广州城市合作银行森保支行营业执照副本》、《从化市温泉竹*山庄执照副本》、《广州市**有限公司营业执照副本》、《从化县房地产抵押登记申请审批表》、《房地产权证摘要》、《房地产他项证存根》、《企业法人申请开业登记注册书》、广州市**从化分局《复函及所附资料》、从化市公安局从公函（2009）30号《复函》、《关于撤销从化市温泉竹*山庄《房屋所有权》的请示、《公文处理表》（2009）310号、《行政决定告知书》（从国房告字（2009）第2号）、《公告》（从国房告字（2009）第2号）、报纸刊登从公告（国房告字（2009）第2号）、《行政处理决定书》（从国房撤字（2009）第2号）、报纸刊登公告、《关于撤销从化市温泉竹*山庄〈房地产他项权证〉的请示》、（2010）71号《公文处理表》、从国房告字（2010）第1号《行政处理决定告知书》、《送达回证》、《听证会公告》（从房撤听字（2010）第1号）、《送达回证》、《听证会笔录》、从国房撤字（2010）第1号《行政处理决定书》、《送达回证》、（2011）从法行初字第47号《行政判决书》、（2011）穗中法行终字第617号《行政判决书》、《不予赔偿决定书》、《送达回证》，以及本院调取的（2012）穗从法刑初字第304号、（2012）穗从法刑初字第302号刑事判决书等证据。

原审法院认为：相关生效刑事判决已认定邓**、胡**系受国家机关委托代表国家机关行使房地产登记职权的从化**管理局产权科、房地产交易所的工作人员，其因玩忽职守，违法向从化市温泉竹馨山庄颁发了房产证及房地产他项权证。从生效的刑事判决及本院查明的事实分析，原告向借款人发放贷款，是基于对被告颁发的房产证及房地产他项权证的信赖，后因该违法的房地产登记行为，经被告予以纠正，导致房产证及房地产他项权证被撤销，原告不能实现抵押权，被告违法颁发涉案房产证及他项权证的行政行为与原告的损失之间存在法律上的因果关系。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行驶行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利……（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，原告有依法取得行政赔偿的权利。

但原告在提起行政赔偿诉讼之前，应当穷尽司法救济途径进行债务追偿，原告就与借款人广州市**有限公司、从化市温泉竹馨山庄借款纠纷一案，虽然已经向广州**民法院申请强制执行，但因案外人广东温泉宾馆提出异议及借款人停止经营，该院裁定中止执行至今，据此，原告的债务能否得到清偿，其实际损失是多少尚未能确定，从而行政赔偿的数额也不能确定，原告应当待执行终结及穷尽其他救济途径后再行提起赔偿，为此，原告请求赔偿的事实依据不足，应予以驳回。

对于原告的起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”原告于2012年4月1日收到被告发出的不予赔偿决定书，于2012年6月6日提交行政赔偿诉状，原告的起诉没有超过法律规定的起诉期限。被告主张原告的起诉超过法定起诉期限理由不成立，应不予采纳。

另外，根据《诉讼费用交纳办法》第八条规定，人民法院对当事人提起的行政赔偿案件不收取案件受理费。原审法院在立案时向原告收取的案件受理费50元，应予以退还。

综上，本案经原审**委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、第六十八条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第五条第（三）项、第十四条，《诉讼费用交纳办法》第八条以及《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条之规定，判决驳回原告广州银**森保支行的诉讼请求。原告广州银**森保支行预交的案件受理费50元，原审法院予以退还。

上诉人**限公司森保支行不服原审判决，上诉至本院称：一、一审法院认定事实不清。一是上诉人基于对被上诉人颁发房产证以及房地产他项证的信赖而向借款人广州永**限公司（以下简称“永**司”）发放借款；二是借款人永**司已经被工商部门吊销营业执照，目前借款人下落不明，无法找到有关财产，上诉人无法向借款人追回借款，债务无法得到清偿；三是广州**民法院裁定中止执行是因案外人广东温泉宾馆因被上诉人错误登记提出异议，现被上诉人做出从国房撤字（2009）第2号《行政处理决定书》，撤消了房产证，导致抵押登记房产已无法执行；四是被上诉人错误颁发房产证导致上诉人唯一还款来源丧失导致损失借款本金和利息数额是确定的，事实是清楚的。因此，一审法院在《行政赔偿判决书》中认定：上诉人的债务能否得到清偿，其实际损失是多少尚未确定，从而行政赔偿的数额也不能确定，上诉人应当待执行终结及穷尽其他救济途径后再行提起赔偿的事实不清。二、一审法院适用法律错误。《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第一款第（七）项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”；《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”一审法院在判决书中没有适用上述有关行政赔偿的规定，直接驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误。综上，一审法院认定事实不清、适用法律错误，请贵院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，撤销从化市人民法院（2013）穗从法行初字第5号行政判决并判决被上诉人立即向上诉人赔偿贷款损失本金人民币225万元以及利息（利息按照有关法律规定计算），同时由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。

被上诉人从化市国土资源和房屋管理局答辩称：我方认为不应当承担该赔偿责任，详细意见见一审答辩状所提及第一点、第二点。我方程序合法，也经过相关部门的相关判决认定我方撤销上诉人的国有土地所有权证以及他项权证是合法的，并无我方违法行为，主要是竹馨山庄伪造以及隐瞒真实情况导致登记错误，与我方并无关系。我方也不存在严重过错。上诉人并无事实证据证明我方并未履行审慎审查的义务。上诉人在并未穷尽一切手段追偿的情况下，在广州市天河区人民法院执行局案件并无终结之下，是不能要求我方赔偿的。另外即使我方承担赔偿责任，只是在抵押物单位之内予以赔偿，不能完全按照上诉人所提及的本金以及全部利息。因为本案与借款人以及担保人有密切关联，所以我方一审是有要求追加借款人、担保人为第三人，一审并未同意，我方希望二审法院发回重审，将相关人员追加为本案第三人。

经审理查明，原审法院认定事实清楚，本院予以确认。

本院认为

本院认为，第一，被上诉人应否承担行政赔偿责任的问题。《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”《最**法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十三条规定：“房屋登记机构工作人员与第三人恶意串通违法登记，侵犯原告合法权益的，房屋登记机构与第三人承担连带赔偿责任。”已经生效的（2012）穗从法刑初字第304号和（2012）穗从法刑初字第302号刑事判决已认定邓**、胡**系受国家机关委托代表国家机关行使房地产登记职权的从化**管理局产权科、房地产交易所的工作人员，其因玩忽职守，违法向从化市温泉竹馨山庄颁发了房产证及房地产他项权证。从生效的刑事判决及原审法院查明的事实看，上诉人**有限公司森保支行向借款人广州市**有限公司发放贷款，是基于对被上诉人从化市国土资源和房屋管理局颁发的涉案房产证及房地产他项权证的信赖。因涉案房地产登记行为违法，后经被上诉人纠正，导致上诉人据以发放贷款的涉案房产证及房地产他项权证被撤销，进而致上诉人不能实现抵押权，故被上诉人违法颁发涉案房产证及他项权证的行政行为与上诉人的损失有直接的因果关系，根据上述规定，被上诉人理应对上诉人的损失予以赔偿。因《中华人民共和国物权法》已经明确规定登记机构登记错误造成他人损害的应当承担赔偿责任，登记机构赔偿后可以向造成登记错误的人追偿，且现有法律、法规、规章均未规定上诉人应穷尽其他一切司法救济途径进行债务追偿不能方可提起行政赔偿之诉，行政相对人对其采用何种司法救济途径拥有自主选择权，故原审法院以此为由驳回上诉人的行政赔偿请求错误，应予以纠正。被上诉人赔偿后可向相关责任人员予以追偿。

第二，关于赔偿数额和范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”上诉人作为银行和出借方，其因被上诉人的违法登记行为造成其出借的贷款本金及其借贷状态下的贷款利息无法收回，且上述损失属于直接损失，故被上诉人理应对上述直接损失予以赔偿，但该赔偿应以1997年3月28日《抵押合同》中约定的抵押财产从化市温泉镇河西竹庄（竹馨山庄）1579.9㎡土地作价的343万元为限。

第三，关于被上诉人认为原审法院未将借款人广州市**有限公司、担保人从化市温泉竹馨山庄追加为本案第三人程序违法的问题。因本案被上诉人的违法登记行为实际损害了上诉人的合法权益，且本案原审法院查明事实清楚，无需追加借款人和担保人作为本案第三人，故原审法院未追加借款人和担保人为本案第三人并无不当，被上诉人的该项主张无理，应不予支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销从化市人民法院（2013）穗从法行初字第5号行政判决；

二、被上诉人从化市国土资源和房屋管理局自本判决生效之日起六十日内赔偿上诉人广州银**司森保支行本金225万、以225万元本金为基数以9.24%贷款利率为计算标准的贷款利息（从1997年3月28日至实际清偿之日）和以15万元本金为基数以9.24%贷款利率为计算标准的贷款利息（从1997年3月28日至1998年1月23日为止），上述赔偿金总额应以1997年3月28日《抵押合同》中约定的抵押财产从化市温泉镇河西竹庄（竹馨山庄）1579.9㎡土地作价的343万元为限；

三、驳回上诉人广州**限公司森保支行的其他诉讼请求。

一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人从化市国土资源和房屋管理局负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月八日