吴**、李**等与扬州市规划局、扬州市国土资源局一审行政裁定书

审理经过

吴**等九十三原告诉被告扬州市规划局（以下简称市规划局）、扬州市国土资源局（以下简称市国土局）、第三人江苏凯**限公司（以下简称凯**司）、扬州新能**有限公司（以下简称新能源公司）规划行政管理及行政赔偿一案，本院于2014年12月24日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月28日公开开庭审理了本案。本案经江苏**民法院批准，延长审限三个月后，当事人又申请六个月的调解期限。本案现已审理终结。

市规划局、市国土局于2014年1月6日联合作出《关于扬**运天地.水岸华邑小区北侧围墙相关意见的回函》，吴**等九十三原告不服，向本院提起行政诉讼。

原告诉称

吴**等九十三原告诉称：原告所在的凯运天地.水岸华邑小区系第三人凯**司开发建设。该公司于2003年6月3日与被告市国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，依法取得该小区土地开发权。整个小区于2013年5月31日全部交付使用。小区建成后北侧的围墙一直沿用了原规划红线上的食品制造总厂及轻工机械厂的老围墙。在出让合同约定的土地使用年限内，被告市国土局在未依法履行法定报批手续的情况下，于2009年8月4日将原告所在小区北侧的270平方米土地重复出让给第三人新能源公司。2013年6月6日两被告联合发布了凯运天地.水岸华邑项目公示牌，张贴于小区大门口。根据公示牌内容所示，第三人凯**司拟在小区北侧新建围墙370米。公示一贴出就在小区内引起强烈反响。2013年8月14号和9月2号，第三人新能源公司居然先后两次偷偷推倒了凯运小区北侧的一大片围墙，并毁掉小区北侧的绿地和树木等准备动工。为此，吴**等九十三原告于2013年10月向广陵区人民法院提起民事诉讼，要求凯**司按2003年规划红线恢复、完善小区北侧围墙，并赔偿原告的损失。广陵区人民法院以2014年1月6日两被告联合作出的关于扬**运天地.水岸华邑小区北侧围墙相关意见的回函为理由驳回了原告的诉讼请求。两被告不当的行政行为严重侵犯了原告的共有土地使用权和知情权。为了维护广大业主的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定、最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八条、第四十二条规定、《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、第三十六条规定，请求依法确认两被告于2014年1月6日联合作出的“关于扬**运天地.水岸华邑小区北侧围墙相关意见的回函”行政许可行为无效；要求两被告赔偿因行政许可行为不当给原告造成的围墙、绿地、树木被破坏的损失以及原告因维权所产生的误工费、律师费、诉讼费、交通费等相关费用；第三人对此损失承担连带赔偿责任。

原告提供的证据有：1、国有土地使用权出让合同一份；2、市规划局建设用地定点通知书一份；3、收件办结通知单一份；4、运河一品小区的总平面图一份；5、市规划局、市国土局项目公示图片两张；6、异议书一份；7、视听资料五份；8、国有建设用地使用权出让合同两份；9、运河一品规划图一份；10、扬**（2014）2号《关于扬**运天地.水岸华邑小区北侧围墙相关意见的回函》一份。

被告辩称

被告市规划局辩称，一、被告出具的《关于扬**运天地.水岸华邑小区北侧围墙相关意见的回函》不具有可诉性。2013年12月30日，第三人凯运公司向被告提出报告，申请对北侧围墙的方案予以把关，被告收到报告后，于2014年1月6日作出回复，同意第三人报送的方案。因此，该回函仅仅是对第三人的咨询答复，并非具体行政行为，更不是行政许可，故不具有可诉性；二、被告出具的回函程序合法、处理适当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《江苏省城乡规划条例》第三十八条、三十九条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证应当提交以下材料：（一）建设项目批准、核准、备案文件；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）符合国家设计规范的建设工程施工图设计文件；（五）法律、法规规定的其他材料。根据上述规定，建设工程设计方案只是第三人申请建设工程规划许可证应当提交的材料之一，被告对第三人提供该咨询答复意见，程序合法，处理适当，没有对原告的合法权益产生实际影响，故本案中的回函不具有可诉性，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告市规划局向本院提交了以下证据：1、扬州市凯运天地3号地总平面图一份；2、扬**运天地3号地块的规划设计条件一份；3、凯**司的报告一份；4、《关于扬**运天地.水岸华邑小区北侧围墙相关意见的回函》一份。

被告市国土局辩称：2003年，被告市国土局根据用地规划条件出让涉案小区土地使用权时，用地规划的北边界系非直线边界。凯**司根据规划条件编制该地块规划方案时，已将北边界调整为直线边界，该规划已得到规划局的批准。2009年，市规划局提出涉案小区北侧相邻地块的用地规划条件，该条件已经根据前期批准的涉案小区规划方案，进一步明确涉案小区的北边界为直线边界，凯**司应当执行直线北边界建设围墙。基于上述客观事实，凯**司应当按照规划批准的北边界建设小区围墙，然而，凯**司在实施小区围墙建设过程中，部分业主提出异议，不同意围墙建设方案。凯**司在多次协调基础上提出了优化方案，报送市规划局和市国土局征求意见。被告审查后认为，围墙建设方案有规划调整依据，遂回函同意该方案，前提是土地出让面积不变。原告要求确认回函无效的诉讼请求，没有事实和法律依据，依法应予驳回。

被告市国土局向本院提交了以下证据：1、凯**司的报告一份；2、《关于扬**运天地.水岸华邑小区北侧围墙相关意见的回函》一份；3、2003年涉案地块的控制性规划图一份；4、2005年3号地块规划方案一份；5、2009年地块规划设计条件图一份。

第三人凯运公司述称：两被告于2014年1月6日作出的回函本身不是行政许可，不具有可诉性。两被告的回函是同意由第三人凯运公司所报告的一个优化围墙的建设方案，将原锯齿状改变为直线，同时确保小区的土地出让面积不变。原告所诉的新建370米的围墙会导致小区北侧的绿化遭到破坏的事实不存在。故原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。

第三人凯运公司未提供证据。

第三人新能源公司未述称也未提供证据。

经庭审举证、质证，两被告所举证据能够证明本案相关事实，本院依法予以确认。原告所举证据4-6、9-10，能够证据本案的相关事实，本院依法予以确认；原告所举证据1-3、7-8，因与本案不具有关联性，故本院在本案中不作认定。

本院查明

经审理查明：2013年6月，市规划局、市国土局在凯**司开发的凯运天地.水岸华邑小区公示小区北侧围墙新建方案，征询公众意见。方案公示后，小区业主提出了异议。后凯**司对该方案作了进一步优化调整。2013年12月30日，凯**司向市规划局、市国土局出具报告，要求市规划局、市国土局对调整后的用地边界及新建围墙位置的方案予以把关。2014年1月6日，市规划局、市国土局联合作出扬规函字（2014）2号关于扬**运天地.水岸华邑小区北侧围墙相关意见的回函，同意凯**司所报送的调整优化的新建围墙的位置及建筑方案，并请凯**司与相关业主做好解释工作。

本案的争议焦点是：两被告作出的“回函”是否为可诉的行政许可行为？

本院认为

本院认为：第一、两被告作出的“回函”，不属于行政许可行为。《行政许可法》第二条规定：“本法所称行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”根据上述规定，行政许可是指赋予行政相对人权利和资格从事某种特定活动的授益性行政行为。本案中，被告作出的回函并没有赋予第三人凯运公司某种权利或者资格从事某种特定活动，只是就第三人提出的建筑方案提供咨询性意见，故应不属于《行政许可法》认定的行政许可行为；第二、两被告作出的回函不属于可诉的行政行为。可诉性行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所作出的且对行政相对人权利义务产生实际影响的行为。本案中，两被告针对第三人要求对调整后的用地边界及新建围墙位置的方案予以把关的报告作出的“回函”，并非是同意第三人新建围墙作出许可，故对原告的人身权及财产权益并不产生实际影响，即不符合可诉性行政行为的特征。综上，原告认为两被告作出回函的行为为可诉的行政许可行为的主张不能成立，依法应予驳回，原告基于主诉请求而提起的其他诉讼请求亦应予驳回。本案经本院审判委员会讨论决定，依据《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第（八）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回吴**等九十三原告的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于江苏省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十二月一日