杨**、屠兴慈与连云港市海州区人民政府行政征收、不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告杨**、屠**诉被告连云港市海州区房屋征收局、连云港**收服务中心不履行房屋行政征收补偿法定职责及行政赔偿一案，原告于2015年3月23日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，因被告不适格，经本院释明后，原告于同年4月7日申请变更被告为连云港市海州区人民政府（以下简称海州区政府），次日，本院向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因连云港**有限公司东河渔场（以下简称东河渔场）与本案有法律上的利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于5月28日公开开庭审理了本案。原告屠**及委托代理人杨**、被告海州区政府出庭负责人徐**及委托代理人王**、第三人委托代理人刘**、梁**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告杨**、屠*慈诉称，被告违反连云港市新浦区人民政府《东河渔场旧城改造项目房屋征收决定书》（以下简称征收决定书）的规定，未按《东河渔场旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》第三条1-3项和第四条的规定，没有依法对原告的房屋进行确权、评估、安置、拆迁，没有依法履行其职责。被告不履行职责，应当赔偿原告被非法拘禁、房屋被非法强拆的损失。1.原告是拆迁范围内的居民，因无房居住，2003年经所在的原连云港市新浦区新东办事处（以下简称新东办事处）和原新浦区新**居民委员会（以下简称淮**委会）批准，在淮海街东河中路86号建房居住。同年，原告与东河渔场签订租赁合同，在该房内开超市，经营名烟名酒商店和饭店。合同到期后至2012年12月31日，原告一直向东河渔场交纳土地承包费，进行土地承包。2012年10月15日，被告下发文件，实施东河渔场旧城改造项目的土地房屋征收，期间，原告仍然是合法的土地承包人。依据《中华人民共和国物权法》第一百三十二条的规定，承包土地被征收的，土地承包经营权人有权获得足额安置补助费、地上附着物补偿费等费用，被告未按规定支付原告费用，未履行其法定职责。2.原告从2003年9月16日经被告批准翻建房屋居住至今，没有任何单位和部门提出异议。根据《连云港市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理暂行办法》第八条：”没有2003年正影像图的地区由该区人民政府确定以2003年最相近年份的测绘资料为基准”的规定，原告的房屋是在被告批准的测绘资料基础上自建的房屋，应当认定为合法建筑，被告未按规定认定，属于行政不作为。3.2006年，原告利用承包土地上的房屋经工商登记，取得超市、名烟名酒商店和饭店的营业执照，合法经营至今，没有任何政府和部门以及单位对此房提出异议。被告未依法按商业用房的规定，对原告房屋进行拆迁补偿，构成行政执法的不作为。综上，请求人民法院判令被告履行同原告签订征收补偿协议或者作出补偿决定的法定职责；判令被告赔偿原告被征收房屋物品的损失1179331.42元，并承担诉讼费用和原告聘请律师的代理费用。

原告向本院提供的证据有：

证据1.《征收决定书》（附件：《东河渔场旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》）。

证明1.原告系该征收决定书中的征收土地的范围。2.证明被告指定的房屋征收部门和实施部门没有按照其文件规定与原告签订征收土地的协议书，没有依法确权、评估和依法拆迁。

证据2.东河渔场旧城改造项目附属物征收调查表2份。

证明被告指定的房屋征收部门和实施部门于2013年4月对原告房屋及附属物作出的征收调查表，应当与在原告没有达成补偿协议的情况下，按照规定作出征收补偿决定，其未作出属于行政不作为。

证据3.连云港市民房建设工程规划许可申请表。

证明原告的房屋在2003年9月16日经过原新浦区人民政府新东街道办事处和淮**委会批准，在东河渔场的土地上建房是合法的。

证据4。2014年4月8日，连云港市**河渔场财务科负责人王**出具的说明。

证明东河渔场作为发包方同意原告建设房屋的事实。证明承包方在发包方土地上所建设的房屋是合法的。

证据5.2004年10月9日至2012年12月31日，原告交纳土地承包费收据6份。

证明收款项目都是承包费，原告是承包不是租赁东河渔场土地。其次证明被告提供的2004年合同已经到期，合同履行完毕，到期后没有续签租赁合同。原告取得承包土地期限按照法律规定最少是30年，在承包期间原告房屋被非法拆除，被告应当履行其征收职责，对非法征收原告房屋的单位和个人没有采取任何措施，属于行政不作为。

证据6.杨**个体工商户营业执照。

证据7.杨**税务登记证。

证据8.杨**烟草专卖许可证。

证据9.杨**食品流通许可证。

证据10.7055L201312300212号杨**房地产租赁契约。

证据11.7055L2013060400312号杨**房地产租赁契约。

证据12.2013年6月4日房屋租赁登记备案证明。

证据13.2013年12月30日房屋租赁登记备案证明。

以上证据证明原告利用合法承包的土地，进行合法商业经营的事实。

证据14.屠兴慈户口簿。

证明原告是被告文件规定中的被征收户，户籍登记的原告的自然状况、地址。

证据15.连云港市人民政府（2014）连行复第33号行政复议终止决定书。

证明原告屠兴慈于2014年8月23日经连云港市人民政府协调下撤回行政复议的事实。

证据16.东河渔场与屠兴慈于2014年8月8日签订的协议书。

证明1.根据连云港市人民政府的协调，发包方只是补偿了原告承包期限内临时建筑的费用，没有依法足额支付安置补助费、地上附着物补偿费等费用。被告没有履行其法定职责，依法进行补偿，而是通过发包方的企业，按照临时建筑进行补偿，是越权行为，构成违法和侵权，是不合理的。2.房屋在2014年4月4日被非法拆除，2014年8月8日的协议书却规定：协议生效后三日内，将租赁场所清理完毕交还东河渔场与事实不符，故意隐瞒和规避被告违法拆迁和非法拆除原告房屋。

证据17.拆除现场照片。

证明被告没有履行职责和行政不作为，造成被告合法承包的土地上房屋和附着物，在2014年4月4日被非法拆除的情况。

证据18.被埋物品及损失统计单。

证明被告没有履行职责和行政不作为，造成原告合法承包的土地和附着物被非法拆除造成的损失。

证据19.2013年11月13日振兴集团东河渔场房改房确权明细表。

证明明细表中所列的12户人家都是原告的邻居，所建的房屋都是在2007年至2012年10月之前所建，和原告一样都没有办理土地和房产的手续，都被确定为参照合法建筑面积予以补偿，被告和第三人应当对这12户人家的确权行为向原告说明依据的法律法规。

被告辩称

被告海州区政府辩称，1.2012年10月15日，被告作出《征收决定书》，对被征收红线范围内的房屋实施征收，位于东河中路86号土地由东河渔场使用。2005年10月18日，东河渔场与原告屠**签订租赁合同，将涉案土地出租给屠**使用。租赁期限自2005年10月19日至2006年10月18日止。屠**实际交纳租金至2012年12月31日。合同约定：合同期满后，不可拆除部分，乙方应无条件交给甲方。如使用的土地、房屋遇国家政策调整征用、集团规划需要及不可抗力的因素需拆除，致使本合同无法履行时，双方均不承担违约责任。原告作为承租人，应当根据合同约定将土地、房屋退还给出租人。原告不属于法律规定的被征收人，不具有原告诉讼主体资格。2.原告不是被征收人，不存在被告对其征收补偿问题，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。3.被告没有拆除原告的房屋，原告要求赔偿损失没有依据。原告所称的涉案土地系东河渔场出租给原告，土地上的房屋没有合法批准手续，且屠**与出租人于2014年8月8日签订协议书，将租赁场所清理完毕交付给出租人，并由出租人对原告补偿了39万元，由出租人收回租赁场所，原告承诺不再就租赁场所及临时建筑拆除等相关问题再向任何机构和单位提出任何主张及任何补偿、赔偿要求。原告自行处置完毕涉案房屋，与被告无关。4.原告要求被告承担聘请律师代理费用没有事实和法律依据。综上，原告不具有诉讼主体资格，且诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法予以驳回。

被告在法定期限内向本院提交的证据有：

证据1.《征收决定书》（附件：《东河渔场旧城改造项目房屋征收补偿安置方案》）。

证据2.连云港市新浦区人民政府新征字（2012）04号国有土地上房屋征收决定公告。

以上证据证明被告依法作出征收决定，并经公告，对东河渔场项目实施征收。

证据3.东河渔场旧城改造地块房屋征收范围图。

证明实施征收的范围，在征收红线范围内，原告不享有土地或房屋的合法权利。

证据4.2005年10月18日租赁合同。

证明2005年10月18日，东河渔场将涉案土地出租给原告，承包费即是租金费用。租赁合同约定合同期满或者有土地房屋征收，原告应当无条件将土地房屋交付给东河渔场，东河渔场可以不给原告补偿。

证据5.东河渔场与屠兴慈于2014年8月8日签订的协议书。

证明原告和东河渔场就涉案土地和房屋收回等事宜签订协议，东河渔场收回土地及土地上的建筑合计补偿原告39万元，并由原告领取，原告承诺不再就涉案土地及临时建筑等相关问题向任何机构和单位提出任何主张和赔偿的要求。

证据6.连云港市人民政府（2014）连行复字第33号行政复议终止决定书。

证明原告因与东河渔场达成和解，撤回行政复议。

被告出示的法律、法规等规范性文件有：

1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》

2.《国有土地上房屋征收评估办法》。

3.《江苏省贯彻实施﹤国有土地上房屋征收与补偿条例﹥若干问题的规定》。

4.《连云港市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》。

5.《连云港市市区房屋征收补助和奖励暂行办法》。

6.《连云港市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑调查认定和处理暂行办法》。

7.《连云港市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》。

第三人东河渔场述称，1.第三人与原告原系租赁关系，第三人是出租人，原告是承租人，租赁资产及相关附属物建筑物系出租人的资产，承租人只有承租权，无财产所有权。2.第三人与被告是行政征收关系，本案所涉及的被征收资产是第三人的资产，原、被告之间没有征收与被征收关系。原告作为承租人享有的相关权利，是原告与第三人之间基于租赁关系所产生和存在的权利，这些权利与征收行为无关。3.第三人与原告之间的租赁关系已经依法终止。双方于2014年8月8日达成书面协议，将租赁关系终止，相关事项一概处理完毕。请求法院依法裁决。

第三人向本院提供的证据有：

证据1.2004年10月19日租赁合同。

证据2.2005年10月18日租赁合同。

以上证据证明涉案的土地为第三人所有，是第三人出租给原告的。

证据3.连云港市人民政府行政复议终止决定书。

证据4.东河渔场与屠兴慈于2014年8月8日签订的协议书。

证据5.原告于2014年8月13日出具的收条。

以上证据证明原告与第三人之间的租赁关系早已终止，且原告与租赁场所及所有的相关资产再无任何关系。第三人已经合法收回全部的租赁标的物及其附着物和建筑物等。

上述证据，均经庭审质证，原、被告及第三人的质证意见为：

对原告所举证据，被告的质证意见为：对证据1的真实性、合法性及与本案的关联性无异议，对证明目的有异议，原告不是被征收人，被告不应与其签订征收补偿协议。对证据2真实性有异议，不能证明是征收部门作出的，即使是真实的，也是征收工作初期作出的统计调查，不能说明原告是被征收人。对证据3、证据4的真实性、合法性及与本案的关联性均有异议，是复印件不能作为证据使用。即使是真实的，也只能说明原告提出过申请，但是批准建房需要国土、规划、建设等部门的审批通过手续，原告未能提供合法的建房手续，该申请表不能作为原告建设房屋为合法的依据。对证据5的真实性无异议，对证明目的有异议，原告与东河渔场是租赁关系，所谓的承包费是租金。对证据6-证据13的真实性、关联性有异议，原告只是承租人，承租后经营是原告与出租人东河渔场的关系，与征收人无关，且原告在谈话笔录中陈述承租土地只准建房不准用于经营，擅自经营应当自行承担损失。对证据14的真实性无异议，对证明目的有异议，原告只是承租人不属于被征收人。对证据15、证据16的真实性、合法性及与本案的关联性无异议，证明原告与东河渔场对于涉案房屋收回事宜协商一致后撤回行政复议，东河渔场已经对收回的房屋对原告进行了补偿，原告也确认不再向任何机关和单位提出任何要求。对证据17的真实性、合法性及与本案的关联性三性有异议，涉案房屋的拆除是原告与东河渔场作出的，与被告无关。对证据18的真实性、合法性及与本案的关联性有异议，是原告自行制作，不能作为证据使用，且原告与东河渔场协商拆除房屋后已经从东河渔场领取足额补偿，原告向被告主张赔偿损失没有依据。对证据19的真实性、合法性及与本案的关联性有异议，该明细表不能看出制作主体。第三人对原告所举证据同意被告的质证意见，补充意见是：证据1、证据2与原告没有直接的关联性，不能证明原告具备本案的主体资格。证据3是原告在未经第三人知情的情况下向相关部门提出申请，侵犯了第三人的合法权利，第三人是该地块的合法所有人。证据4所涉及的需要核实，即使是真实的，也只能说明屠兴慈系第三人的承租人，且在承租土地上建房的情况。其他证据均不能说明原告具备被征收人的主体资格。

对被告所举证据的真实性、合法性及与本案的关联性，原告无异议，需要说明的是：证据2在原告的住所地和媒体上没有见到。对证据3的证明目的有异议，证明原告所有的东河中路86号房屋在红线图范围内。证据4已经履行完毕，于2006年10月18日租赁关系终止，此后原告与第三人是承包关系不是租赁关系。证据5是原告与第三人之间的协议，与被告无关，证明被告没有按规定与原告签订补偿协议，也没有进行赔偿。证据6是被告要求第三人进行赔偿，强迫原告撤销行政复议。对被告所举证据第三人均无异议。

对第三人所举证据，原告的质证意见为：对证据1、证据2的真实性无异议，合法性和证明目的有异议，原告所举证据5，租赁合同均未实际履行，2003年至2012年12月31日截止，第三人收取原告的是承包费用，不是租赁关系，租赁合同是无效的，对原告不具有约束力。对证据3真实性、合法性及与本案的关联性无异议，对证明目的有异议，是以原告与第三人达成和解协议为条件而设置原告撤诉的行政行为，违反了行政诉讼法的规定，对原告不具有法律约束力，原告可以随时申请行政复议。同时证明被告与第三人之间串通损害了原告合法承包的房屋和土地权益。对证据4的真实性、合法性及与本案的关联性有异议，是在第三人按征收的要求强迫原告签订的，要挟原告如果不撤销行政复议就不支付39万元，协议是无效的。证据5是第三人在打好的收条上胁迫原告签订的，不然不支付39万元，收条不能作为证据使用。被告对第三人所举证据的真实性、合法性及与本案的关联性均无异议。可以证明原告与第三人就涉案的租赁场所及补偿问题达成一致，且第三人已经实际对原告进行了补偿，原告要求被告承担责任无事实和法律依据。

本院根据行政诉讼证据规则并结合质证意见对原、被告及第三人所举证据认定如下：

对原告所举证据1、证据3、证据5-证据17、被告所举证据1-证据6、第三人所举证据1-证据5的真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以确认。对原告所举证据2，被告及第三人有异议，因其无征收部门、街道（社区）印章，无调查人签名，本院对其真实性、合法性不予确认。对原告所举证据4，被告及第三人有异议，该证据属于证人证言，因其未写明证人的基本情况，未附证明证人身份的文件，不符合证人证言的要求，本院对其真实性、合法性及与本案的关联性，不予确认。对原告所举证据18、证据19，被告及第三人的异议成立，本院对其真实性、合法性及与本案的关联性不予确认。

本院查明

经审理查明，原告杨**、屠**系夫妻关系。原告屠**为在连云港市新浦区（2014年区划调整后为海州区）淮海社区东河中路86号该地块国有土地使用权人为第三人建房而提出建房申请，淮**委会于2003年9月16日在原告提出的连云港市民房建设工程规划许可申请表中签署意见为同意，同月21日，新**事处亦签署同意意见。之后，原告在涉案土地上建房居住。2004年10月19日，原告屠**与第三人订立租赁合同，合同载明：第三人将涉案土地140平方米出租给原告，租赁期限为2004年10月19日至2005年10月18日，年租金700元；租赁期间原告若需在场地上修建临时建筑物及其它地面设施，必须在不影响原有通讯、供电、供排水管线的前提下，并征得第三人同意后方可进行；合同期满后，不可拆除部份，原告不得私自拆除，应无条件交给第三人；合同履行期间，如使用的土地、房屋遇国家征用，集团公司规划需要及不可抗力的因素需拆除，致使合同无法履行时，双均不承担违约责任，第三人不负责任何形式的赔偿。原告按约交纳”承包费”700元。合同到期当日，原告屠**与第三人再次订立租赁合同，租赁期限为2005年10月19日至2006年10月18日，年租金840元，其它约定与2004年租赁合同一致。此后，双方未再订立租赁合同，原告按年租金840元交纳”承包费”至2012年。期间，原告杨**利用涉案房屋经营连云港市新浦区淮海社区晓*超市。

2012年10月15日，被告海州区政府作出《征收决定书》并经公告，涉案房屋在征收范围内。原告屠**不服《征收决定书》，向连云港市人民政府提起行政复议。2014年8月8日，原告屠**（乙方）与第三人（甲方）订立协议书，协议载明：按照征收方的要求，双方就乙方在租赁场地上搭建了临时建筑309.37平方米等事宜达成协议。1.乙方在协议生效后三日内，将其租赁场所清理完毕并交还甲方。就乙方所有相关物品，甲、乙双方于本协议签订前已经交接完毕，且均无异议。2.甲方对乙方在租赁场所上的临时建筑等（具体包含但不限于：乙方搭建的临时建筑、附属设施及其它所有损失）进行补偿，补偿费用合计为39万元。3.乙方承诺：本协议生效后一个工作日内，乙方撤回行政复议申请，并不再就该租赁场所及临时建筑等相关问题再向任何机构和单位提出任何主张及任何补偿、赔偿要求。4.甲方应当在乙方按要求交还上述租赁场所及撤回行政复议申请后三个工作日内，向乙方一次性支付补偿费用39万元。5.本协议生效后，甲、乙双方之间租赁关系终止且租赁合同自行作废，乙方与租赁场所及其所有相关资产等再无关系。6.本协议自甲、乙双方签署时生效。协议订立后，原告屠**向连云港市人民政府提出撤回行政复议申请，连云港市人民政府于2014年8月13日作出（2014）连行复第33号行政复议终止决定书，决定终止行政复议。同日，第三人按约支付原告补偿款39万元。2015年3月23日，原告以被告不履行与其签订征收补偿决定的法定职责等理由提起行政诉讼。

另查明，涉案土地为国有土地，由第三人使用。涉案房屋及附属设施现已拆除。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，涉案房屋系原告所建，在被告对东河渔场旧城改造项目实施征收红线为房屋范围内，被告对实施征收的原告有利害关系，故杨**、屠**有权提起诉讼，具有原告主体资格，故对被告辩称杨**、屠**不具有原告诉讼主体资格的主张，本院不予采纳。原告所建涉案房屋使用的土地性质为国有土地，其使用目的是建房并利用房屋进行经营，而未进行农业生产，本院确认该地为国有非农用地，原告与第三人东河渔场之间的关系是租赁关系，不是承包关系。原告以其提交的交款收据中载明是”承包费”而认为是承包关系是错误的。原告要求被告按承包经营国有农用地适用《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百三十二条、第一百三十三条、第一百三十四条的规定对其补偿的主张无事实依据，本院不予支持。关于原告屠**与第三人东河渔场于2014年8月8日订立的协议书，原告认为其是受强迫的，不是真实意思表示的主张，因无证据证明，本院不予采信，该协议不违反法律规定，双方均应按协议履行义务。第三人已按协议支付了原告39万元，对原告未经相关职能部门合法审判所建房屋、附属设施及其它所有损失及进行了补偿。综上，原告与第三人之间系承租关系，第三人作为出租人已对原告按双方租赁关系对其进行了补偿。涉案土地合法使用权人为本案第三人，原告与被告之间无征收关系，故对原告请求人民法院判令被告履行同其签订征收补偿协议或者作出补偿决定的法定职责的诉讼请求，本院不予支持。关于原告请求人民法院判令被告赔偿其被征收房屋物品的损失1179331.42元的诉讼请求，因其所举证据不足，且第三人已对其进行了补偿，本院亦不予支持。关于原告诉称其聘请律师代理费用由被告承担的主张，因其败诉且无法律依据，本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项的规定，判决如下：

裁判结果

一、驳回原告杨**、屠兴慈请求判令被告连云港市海州区人民政府履行同原告签订征收补偿协议或者作出补偿决定法定职责的诉讼请求。

二、驳回原告杨**、屠兴慈请求判令被告赔偿原告被征收房屋物品损失1179331.42元的诉讼请求。

三、驳回原告杨**、屠**要求被告承担其聘请律师代理费用的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告承担（已预交）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云**民法院。同时预交上诉费用50元，连云**民法院开户行：连云港**行营业部，帐号：4494。

裁判日期

二〇一五年六月十日