龙飞、龙宁诉简阳市国土局行政协议一案一审行政判决书

审理经过

原告龙*、龙*因要求确认被告**资源局于2008年1月11日签订的《征地房屋拆迁安置补偿协议书》（以下简称协议）无效，于2015年6月8日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月8日立案后，于2015年6月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月11日公开开庭审理了本案。原告龙*、龙*的委托代理人龙*、龙*，被告**资源局副局长林**、委托代理人张*到庭参加诉讼。原告于2015年7月24日提出了申请审判员回避，经审查其理由不成立，本院院长于2015年7月24日作出了驳回原告回避申请的决定，原告未申请复议。本案现已审理终结。

被告**资源局下属简阳**交易中心于2008年1月11日，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《四川省﹤土地管理法﹥实施办法》、《物权法》等法律法规的相关规定，作为甲方即农房拆迁补偿安置实施人，与作为农房被拆迁人的乙方龙飞、龙宁签订了协议。该协议对乙方情况、迁补偿安置方式（产权调换补偿安置方式）、拆迁补偿、拆迁安置、结算办法、产权调换的房屋标准、产权调换房屋的分配及入驻、安置房的质量、产权办理、过渡期间补偿费、搬迁费等进行了约定。原告龙飞、龙宁诉称，原告于2008年1月11日因受胁迫与被告签订协议，该协议违反法律、行政法规强制性规定，不符合《房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，请求人民法院判决确认被告于2008年1月11日签订的协议无效。原告向本院提交了以下证据：相关法律依据：宪法100条、物权法42条、合同法52条等；2008年1月11日双方签订的协议、原告用以证明被告违反法律规定与原告签订协议；租赁合同，用以证明如被告按约履行协议原告的预期可得利益。

被告辩称

被告简阳市国土资源局辩称，1、简阳市国土资源局（简阳**备中心）具有签订征地房屋拆迁安置补偿协议的主体资格；2、被告与龙飞、龙*签订的协议内容符合法律规范的要求，对原告的补偿合理合法。3、被告按照协议约定履行了义务，原告诉称的事实和理由均不能成立。原告的房屋属私产，土地属于农村集体土地，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整范畴。原告诉状所称的《房屋征收与补偿条例》是不存在的；原告认为应当按照《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定确认协议无效，原被告签订的行政协议并没有违反法律、行政法规的强制性规定；对原告补偿标准是参照的是国有土地上房屋征收与补偿标准。原告领取了款项、就地安置了房屋，其权益得到了充分的保障。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告请求确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”原被告签订的协议不存在法律所规定的无效的情形。请求人民法院依法判决驳回原告的诉讼请求。

被告简阳市国土资源局向本院提交了以下证据、依据：1、简阳**局组织机构代码证、简阳市国土资源局主要职责内设机构和人员编制规定、简阳**委员会关于建立简阳**交易中心的批复、《土地管理法》第五条，被告用以证明简阳市国土资源局（简阳**备中心）具有签订征地房屋拆迁安置补偿协议的主体资格；2.四川省人民政府关于简阳市2006年第一批城市建设用地的批复（川府土（2006）404号）、简阳市人民政府征收土地方案公告、简阳市国土资源局征收石桥镇射洪村六组土地补偿安置方案公告（（2007）第61号）、资阳市人民政府关于同意简阳市征地搬迁附着物和青苗补偿标准的批复（资府函（2008）152号）、《简阳市征地农房拆迁补偿安置实施细则》（简府办（2005）152号）、征地房屋拆迁补偿安置协议书及附件资料附件：（1）房屋拆迁补偿一览表（2）地上附作物补偿一览表（3）乙方原房屋拆迁补偿及回购房结算表，用以证明与龙飞、龙宁签订的协议内容符合法律规范要求，程序合法，对原告的补偿方法合理合法，被告按照协议约定履行了义务；3、简阳市人民法院（2012）简阳行初字第13号行政判决书，以上证据用以证明原告之诉系累诉，原告之诉超过了行政诉讼法规定的起诉期限，讼争内容已经消灭；4、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一、二条，《合同法》第五十二、五十三条《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》、《最**法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》，用以证明被告适用法律正确。

经庭审质证，被告对原告提交的证据材料真实性无异议，但认为缺乏关联性，不能达到原告的证明目的；原告对被告提交的证据材料的真实性均无异议，但认为不能达到被告的证明目的，并认为文件中制定的补偿标准是不合法的，应按照国有土地上的房屋征收与补偿标准赔付。

本院对上述证据认证如下：对原告提交的相关法律依据、2008年1月11日双方签订的协议等的真实性被告不持异议，本院予以采信，但这些证据不能达到原告欲以证明协议无效的证明目的；原告提交的租赁合同，与本案审理的协议效力之间缺乏关联性，应予以排除；对被告提交的1组证据的真实性原告不持异议，该组证据能够证明简阳市国土资源局（简阳**备中心）具有签订征地房屋拆迁安置补偿协议的主体资格，本院予以采信；对被告提交的第2组证据的真实性原告不持异议，本院予以采信；该组证据能够证明被告与龙飞、龙宁签订了协议，内容符合法律规范要求，与本案有关联性，本院对该组证据材料的合法性、关联性予以采信；被告提交的第3组证据的真实性原告不持异议，本院予以采信。该组证据系人民法院生效裁判文书，与本案的审理具有关联性，本院对其合法性、关联性予以采信；被告提交的相关法律条文，原告不持异议，本院予以采信，这些法律条文与本案有关联性，应当作为审理本案的法律依据。

本院查明

经审理查明，2001年5月9日，简阳市人民政府简**（2001）41号文件转发了资阳市人民政府《关于简阳市征地搬迁附着物及青苗补偿（贴）标准的通知》的通知。2005年11月22日市政府办公室以简府办（2005）152号文件发出通知，印发了《简阳市征地农房拆迁补偿安置实施细则》。2007年6月8日，简阳市人民政府发布了征收土地方案公告，6月15日简阳市国土资源局以简阳国征字第（2007）第61号令国土局征收射洪村6组（原告所在集体经济组织）土地安置补偿方案。

蒋**、龙**与龙*、龙*、龙飞、龙*系父母子女关系。2008年1月21日，简阳**交易中心作为甲方，即农房拆迁补偿安置实施人与作为农房被拆迁人的乙方龙飞、龙*签订了协议。该协议是按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《四川省﹤土地管理法﹥实施办法》、《物权法》等法律法规的相关规定。该协议书对乙方情况、迁补偿安置方式（产权调换补偿安置方式）、拆迁补偿、拆迁安置、结算办法、产权调换的房屋标准、产权调换房屋的分配及入驻、安置房的质量、产权办理、过渡期间补偿费、搬迁费等进行了详细的约定。就原告的房屋经过实地勘测，认定龙飞、龙*2005年3月以前建造的房屋建筑面积为570平方米，2005年3月以后建造面积为63.44平方米。龙飞龙*选择的拆迁补偿安置方式为产权调换补偿安置方式。房屋拆迁补偿费为178492元，过渡补贴及搬家费为5800元，附着物补偿费为173837元，产权调换营业用房一间，拆迁安置还房A型3套，B型4套。原告领取了协议约定的所有款项。

2011年11月24日，龙飞、龙宁以简阳市国土资源局为被告提起诉讼，要求撤销协议，并给予补偿3875000元，支付违约金180000元。本院裁定不予受理。原告上诉资阳**民法院，2012年2月8日，资阳**民法院裁定驳回上诉，维持原裁定。2012年8月15日，原告又以同一诉求向被告信访，被告作出信访答复。原告对答复不服，又以同一事实和理由、相同诉讼请求提起诉讼，本院以（2012）简阳行初字第13号行政裁定书裁定不予受理。2015年6月8日原告诉至法院，要求确认协议无效。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”该条规定的被诉行政行为被判决确认无效的情形有三：①越权。②违禁——违反法无规定即禁止的原则。③其他重大且明显违法的情形。

本案中，第一、关于简阳**源局（简阳**备中心）是否具有签订征地房屋拆迁安置补偿协议的主体资格问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，“**务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置极其职能，由省、自治区、直辖市人民政府根据**务院有关规定确定。”《简阳**源局职能配置、内设机构和人员编制规定》中明确：根据中**市委、简阳市政府《关于市级机构改革方案的实施意见》规定设置简阳**源局，简阳**源局是政府主管全市土地资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的工作部门。按照简阳市简阳编发（2002）26号文件《关于建立简阳**交易中心的批复》中规定，简阳**交易中心属国土局下属事业单位，在其职责界定中规定，有权负责编制特定地块的收购、储备或交易实施方案并组织实施。故简阳**源局（简阳**备中心）具有签订征地房屋拆迁安置补偿协议的主体资格。

第二、关于行政协议中是否存在没有依据等重大且明显违法情形而导致无效的问题。原被告签订的协议，适用的是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《四川省﹤土地管理法﹥实施办法》、《物权法》等法律法规的相关规定，适用法律正确。从该协议书内容看，对乙方情况、迁补偿安置方式（产权调换补偿安置方式）、拆迁补偿、拆迁安置、结算办法、产权调换的房屋标准、产权调换房屋的分配及入驻、安置房的质量、产权办理、过渡期间补偿费、搬迁费等进行了详细的约定。原告选择的拆迁补偿安置方式为产权调换补偿安置方式，协议内容明确具体，符合法律规范的要求；从签订协议程序看，涉及到原告房屋及附属物的拆迁补偿安置等问题，被告及相关部门多次与之充分协商后签订的，原告的权益也得到了充分的保障，行政程序合法。该协议不存在没有依据等重大且明显违法应确认无效的情形。

第三、关于是否适用《合同法》第五十二条规定，以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》对原告实施补偿的问题。1、原告认为应当适用《中华人民共和国合同法》第五十二条规定确认协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”原告要求按照第（五）项即违反法律、行政法规的强制性规定认定协议无效，该案不适用《合同法》第五十二条第（五）项的规定。该条规定“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”“合同法第52条第5项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定”，即“违反法律、行政法规效力性强制性规定的合同无效”。双方所订立的协议并没有违反法律、行政法规强制性规定，原告该理由不能成立，本院不予支持。2、原告认为应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》对原告实施补偿的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定，为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。第二条规定，因公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。根据条例规定，适用该条例的前提是“在国有土地上实施房屋征收与补偿”，原告的房屋是农房，土地属于农村集体土地，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整范畴。况且，原被告签订协议的时间是在2008年1月11日，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》是2011年1月21日起公布施行，原告要求适用三年后公布施行的行政法规进行补偿的理由不能成立。对原告所在集体经济组织的土地征收后，对地面上的建筑物、构筑物应按照《中华人民共和国土地管理法》及其相关规定进行，原告要求按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对其进行补偿的理由不能成立。3、原告认为自己是受欺骗、胁迫与被告签订的协议，但没有提交任何证据证明。原告领取了协议约定款项、就地安置了房屋，其权益得到了充分的保障。不存在受欺骗、胁迫的问题。

第四，关于原告此次诉讼是否属于累诉，是否超过起诉期限的问题。原告之前提起的二次诉讼，当时裁定不予受理均是基于不属于行政案件受案范围。新《行政诉讼法》于2015年5月1日起施行，将行政协议纳入行政案件受案范围。原告起诉要求确认行政协议效力，不受诉讼时效的限制。

第五、关于行政协议是否履行的问题。原被告签订协议后，原告领取了协议约定的所有款项，部分条款内容尚在履行之中。综上，原告的诉讼请求均不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告龙飞、龙宁请求确认2008年1月11日与被告签订的《征地房屋拆迁安置补偿协议书》无效的诉讼请求。

本案诉讼费用50元，由原告龙飞、龙宁负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省**民法院。

裁判日期

二〇一五年八月十七日