上诉人牛**因被上诉人河南省国土资源厅、巩义市国土资源局及原审第三人巩义**有限公司不履行法定职责一案二审行政判决书

审理经过

上诉人牛**因被上诉人河南省国土资源厅、巩义市国土资源局及原审第三人巩义**有限公司不履行法定职责一案，不服郑州**法院（2015）郑**初字第55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。

一审法院查明

郑州**法院一审查明，2013年10月23日，河南省国土资源厅作出豫国土资信核（查）字（2013）34号《关于巩义市河洛镇蔡沟村蔡沟口牛**等同志信访反映问题的复查意见》。该复查意见的主要内容是：一、巩义**有限公司使用的土地，于1988年3月经河南省、郑州市、巩县三级土地管理部门批复，该宗土地作为冶金工业部**联营耐火材料厂建设用地，土地所有权归乡集体所有。目前，该宗土地建有商住混合楼，涉嫌改变土地用途。建议巩义市人民政府组织相关部门，对巩义**有限公司擅自改变乡集体所有建设用地用途的问题进行处理。二、建议巩义市人民政府督促河洛镇人民政府加强对乡集体所有建设用地的监管力度，防止发生新的违法用地行为。

一审法院认为

郑州**一审认为，牛**提起的本案诉讼，是针对河南省国土资源厅作出的《关于巩义市河洛镇蔡沟村蔡沟口牛**等同志信访反映问题的复查意见》中的建议性意见的落实情况而提起的，该信访复查意见是河南省国土资源厅依据《信访条例》作出的，其中的建议性意见对信访人和相关各方不具有强制力，对牛**的实体权利义务不产生实质影响。原告对此提出的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第（八）项的规定，郑州**法院作出了（2015）郑**初字第55号行政裁定，驳回牛**的起诉。

上诉人诉称

牛**不服一审裁定，向本院上诉称：原审裁定认定事实错误，适用法律不当，依法应当撤销。蔡沟村委和南河**公司签订的《协议书》及《补充协议》违反相关法律规定，不具备法律效力；（1993企）第03044号建设用地使用证，用途为工业，土地所有权归乡集体所有。2003年8月13日，巩义**材料厂的产权（包含涉诉土地）被南河渡镇人民政府通过违法协议书转让给李**、李**，后被巩义**有限公司非法占用；2010年巩义**有限公司擅自改变涉诉土地用途进行商品房开发。上诉人多次通过信息公开及诉讼的形式督促被上诉人履行法定职责而其未履行。一审法院以豫国土资信核（查）（2013）34号复查意见对上诉人的实体权利义务不产生实质影响为由，使用错误的法律条文驳回上诉人的起诉，认定事实错误，适用法律不当。请求撤销一审裁定，改判支持上诉人一审的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

河南省国土资源厅辩称：（一）一审法院认定事实清楚。河南省国土资源厅依据**务院《信访条例》和国土资源部《国土资源信访规定》，对上诉人所反映事项已作出《关于巩义市河洛镇蔡沟村蔡沟口牛**等同志信访反映问题的复查意见》，并抄送督促相关部门进行处理。（二）一审法院适用法律正确。河南省国土资源厅作出的复查意见对上诉人不具有强制力，对上诉人的实体权利义务不产生实质影响。请求法院驳回上诉，维持原裁定。

巩义市国土资源局辩称，上诉人针对其信访事项的落实情况提起本案诉讼，一方面河南省国土资源厅对上诉人的信访事项作出了处理意见，不存在不履行法定职责的情形。另一方面河南省国土资源厅作出的答复意见是依据《信访条例》作出的，其中的建议性意见对信访人和相关各方不具有强制力，对本案上诉人的实体权利义务不产生实质影响。原告对此提出的诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。请求驳回上诉，维持原裁定。

巩义**有限公司述称，上诉人牛志纯不具备诉讼主体资格，上诉的理由不能成立。一审法院所查事实清楚，适用法律正确，裁定结果妥当，请求驳回上诉，维持原裁定。

本院查明

本院二审查明的事实与一审一致。

本院认为

本院认为，上诉人牛**等人向河南省国土资源厅反映巩义**有限公司违规建设商住混合楼的行为涉嫌改变土地用途的违法问题，这是在行政诉讼程序之外的渠道主张权利，事实上是通过信访方式表达诉求。本案中所涉及的土地河南省国土资源厅已于1988年3月26日作出豫土建用（1988）62号批复，土地属乡农民集体所有，土地的使用权归冶金工业部**联营耐火材料厂。现有证据证明该宗土地与上诉人牛**无直接利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”河南省国土资源厅、巩义**源局对该案所涉及的土地违法问题是否查处、如何查处对上诉人牛**的权利义务不产生实际影响，上诉人牛**不具有原告的诉讼主体资格，一审法院裁定驳回牛**的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一六年三月二十五日