周**等36人与浙江省人民政府行政批准一案一审行政判决书

审理经过

原告周**等36人与被告浙江省人民政府土地行政批准一案，于2015年5月4日向浙江省**民法院提起行政诉讼。浙江省**民法院受理审查后，认为该案应由不动产所在地的人民法院管辖，故裁定移送本院审理。本院于2015年7月28日受理后,依法组成合议庭，于同年10月19日、11月19日公开开庭审理了本案。原告周**等36人的诉讼代表人周**、周**、周**、周**、周**及委托代理人宁文博，被告浙江省人民政府的委托代理人谢*、沈**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告浙江省人民政府于2013年2月27日作出浙土字F[2012]-0065号《浙江省建设用地审批意见书》，同意衢州市低丘缓坡综合开发利用试点浙西装备制造业特种纸产业项目江山区块第七批次建设用地55.3642公顷。原告周**等36人对该审批意见书不服，向被告浙江省人民政府申请行政复议。被告于2015年3月31日作出浙政复[2015]第13号行政复议决定书，决定维持浙土字F[2012]-0065号《浙江省建设用地审批意见书》批准衢州市低丘缓坡综合开发利用试点浙西装备制造业特种纸产业项目江山区块第七批次建设用地具体行政行为。

原告诉称

原告周**等36人起诉称，原告系浙江省江山市贺村镇敖坪村松毛岗村民。2014年8月，其所承包经营的耕地被地方政府强推，原告在政府强占土地时，要求提供省政府征地批文，遭拒绝，后向江山市国土资源局了解征地相关审批文件，被告知浙土字F[2012]-0065号征地批复涉及敖坪村松毛岗土地。原告认为该征地批复违法，应予撤销，遂向被告提起行政复议。2015年4月13日，原告收到被告作出的《行政复议决定书》，被告维持了浙土字F[2012]-0065号具体行政行为。原告不服，认为：1.同一项目不能拆分审批，规避征地审批权限。本案衢州市人民政府关于低丘缓坡综合开发利用试点浙西装备制造业特种纸产业项目的开发，先后作出江山区块第六、七、八批次建设用地申请。被告分别作出三个批次的征地批复，合计批准征收147.375公顷的土地。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，该项目征地理应由**务院批准征收，然而被告为规避审批权限，将一个项目用地拆分审批，属于违法行为。2.按照相关文件规定，履行告知、确认、听证程序是土地征收前的必经程序。本案征收土地过程，并未履行告知、确认、听证程序，应依法予以撤销。3.此次征收土地未保障被征地农民保持原有生活水平不降低，未安排被征地村民社会保障费用，严重违反法律规定，侵犯原告的合法权益。请求：1.撤销被告作出的浙政复[2015]13号《行政复议决定书》；2.撤销被告作出的浙土字F[2012]-0065号《浙江**丘缓坡综合开发利用试点浙西装备制造业特种纸产业项目江山区块第七批次建设用地审批意见书》；3.本案诉讼费用由被告承担。

原告周**等36人为证明其主张，向本院提供了以下证据：

第一组：1.身份证复印件、2.《林权证》复印件、3.《土地承包经营权证》复印件，证明原告诉讼主体资格。

第二组：4.《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字F[2012]-0065号）、5.《浙江省人民政府行政复议决定书》（浙政复[2015]13号），证明被诉行政行为存在。

第三组：6.村民书面证明（2015年10月10日证明四份、2015年8月22日证明一份）、7.祝某甲的日历记录、8.录音，证明未召开过村民大会或村民代表会议，被告提交的有关征地材料存在事后补办的情况和虚假性。

第四组：9.《江山市贺村镇人民政府信访事项答复意见书》（贺信访答字[2014]146号）、10.“是否收到补偿款和社保安置费用”的村民证明，证明村民未收到过征地补偿款，被告提交的发放补偿款的证据材料存在虚假性。

第五组：11.土地现状照片，证明被征收土地一直荒芜闲置。

第六组：12.行政复议决定书邮寄签收单、行政诉讼起诉状邮寄单、签收跟踪记录，证明原告提起行政诉讼未超过法定期限。

第七组：13.证明（2015年7月8日本村其他生产小队队长证明三份），证明征地补偿同村不同价。

第八组：14.证人祝某甲、应*、祝**、王*出庭作证，证明村民代表在敖坪村未参加过任何有关土地征收的村民大会或者村民代表会议，也没有在敖坪村看到过任何有关征收土地的公告。

被告辩称

被告浙江省人民政府答辩称，1.浙土字F[2012]-0065号建设用地审批意见书事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序。为实施城市规划,安排贺村2012051#区块等9个区块用地，江山市人民政府拟申请衢州市低丘缓坡综合开发利用试点浙西装备制造业特种纸产业项目江山区块第七批次建设用地55.3642公顷。该批次建设用地涉及原告所在的敖坪村集体土地0.8009公顷，拟用于工业用地。江山市国土资源局依法送达了《听证告知书》，编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》。2013年2月27日，被告作出浙土字F[2012]-0065号建设用地审批意见书。后江山市人民政府、江山市国土资源局发布了《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》，并将涉案土地征收补偿款等支付到敖坪**员会。故浙土字F[2012]-0065号建设用地审批意见书事实清楚，符合相关法律法规。2.浙政复[2015]13号行政复议决定符合法定程序。原告不服浙土字F[2012]-0065号建设用地审批意见书，于2014年12月31日申请行政复议，被告予以受理。因案情复杂，被告延长30日行政复议期限。2015年3月31日，被告作出浙政复[2015]13号行政复议决定，维持浙土字F[2012]-0065号建设用地审批意见，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的程序。3.根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《建设用地审查报批管理办法》等规定，江山市人民政府与本案具有法律上的利害关系。同时，为便于查明案件事实、解决行政争议，故要求申请追加江山市人民政府为本案第三人参加诉讼。综上，请求驳回原告的诉讼请求。

被告浙江省人民政府向本院提交了以下证据：

第一组：1.浙江省建设用地审查意见表、2.建设用地项目呈报材料“一书三方案”、3.《浙江省建设用地审批意见书》、4.建设用地汇总表、5.衢州市国土资源局审查报告（衢土资[2012]157号）、6.农用地转用方案、7.补充耕地方案、8.土地征收方案、9.江山市贺村镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部图及勘测定界图、10.未收到听证申请的说明、听证告知书及送达回执、村民（代表）会议纪要、11.征地补偿安置协议，证明浙土字F[2012]-0065号建设用地审批意见书事实清楚，手续齐全，依据充分，程序合法。

第二组：12.征收土地方案公告（江*征字[2013]11号）、征地补偿安置方案公告及张贴照片、情况说明；13.敖坪村收到征地补偿安置款说明，证明浙土字F[2012]-0065号建设用地审批意见书作出后在当地已经公告并发放征地补偿安置款，原告已经知道该审批意见书。

第三组：14.行政复议申请书、15.行政复议答复书、16.行政复议决定书、17.行政复议决定延期通知书，证明原告知道浙土字F[2012]-0065号建设用地审批意见书后向被告申请行政复议的情况。

第四组：18.《关于江山市农村集体土地所有权登记情况证明》，证明集体土地所有权登记从2008年开始，但是集体土地所有权证尚未颁发，应以行政村为单位登记。

第五组：19.贺村镇敖坪村村民代表会议纪要，证明敖坪村征收土地召开过村民代表会议。

第六组：20.敖坪村征用面积记录，证明征收面积情况。

第七组：21.征用土地开会误工，证明2010年以来，敖坪村征收土地召开村民代表会议及其他会议等误工补贴发放情况。

第八组：22.敖坪村十二、十八队土地征收征求意见书，证明涉案土地被纳入征地范围内，并入户征求村民意见。

第九组：23.莲华山工业园征地征收补偿费分配方案，证明原告周日水等人曾在补偿费分配方案上签字。

第十组：24.对公结算单，证明有关征地款支付给松毛岗山会的情况。

第十一组：25.工资发放单，证明征用土地发放青苗费等费用的情况。

第十二组：26**村委会书记祝**的会议记录，证明部分村民代表在队内、组内开会的情况，征地前后村委向村民多次传达有关征地的情况。

经庭审质证，被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对第一、二组证据无异议。对第三组证据6的2015年10月10日的四份证明认为无原件及签名说明，无法核实是否本人所签，也无法证明其真实性，且村民代表会议并非建设用地审批的法定程序要件，该四份证明与本案无关。2015年8月22日的证明，因被告未举证会议记录问题，该证明与本案无关。对证据7认为与本案无关。对证据8录音认为属于偷录，不具有证据效力，且原告提交的录音书面记录显示为24位村民向村书记进行质问，质问过程有强烈诱导性，不能证明系村书记真实意思表示。对第四组证据9无异议。对证据10“是否收到补偿款和社保安置费用”认为无签字时间、无征地项目名称、无签名人身份说明，其真实性存疑，无法看出与本案的关联性。且敖坪村征地补偿款已拨付到村（组），被征地户可随时前去领取，并依据核定的人数参加社会养老保险。对第五组证据11，认为无拍摄地点、拍摄时间、拍摄人的说明，对真实性有异议，仅能证明拍摄地为农田，无法证明系基本农田，与本案不具有关联性。对第六组证据12，认为可以显示出被告的行政复议决定系在法定期限内作出。对第七组证据13认为证明所涉项目为“莲华山快速通道”和“莲华山快速通道拆迁安置点”，该两个项目与本案无关。另根据相关文件，贺村镇敖坪村征地补偿标准未提高，还是五级片区。对第八组证据14证人证言认为，证人祝某甲当村书记期间不记得开会的事情，但是却知道2012年8月7日和29日没有开过会，且其六、七年都没有去过松毛岗自然村，故其证言不可信。其他三位证人均陈述不知道开会的事情，但却知道2012年没有开过征地的会议。且证人祝某乙还表示如果其在外面就不会去开会，所以四位证人的证言均无法证实相关证明事项。

原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据，对证据1的合法性不予认可。对证据2-9的真实性不予认可，认为无国土资源厅盖章，无法确认是否与江山市国土资源局报批时的材料一致。对证据10合法性、真实性均有异议，无法达到证明目的，未按照法律规定对送达听证程序录音录像，无视听资料佐证，听证告知书是否送达，送达程序是否合法无法证明。会议纪要没有证明何时何地召开过村民代表会议，没有村民代表会议相关记录，无法证明会议召开的真实性、合法性。对证据11合法性不予认可，签协议的主体不符合法律规定，敖坪**员会不是被征收的集体经济组织，江山市统一征地服务所不是合法的行政机关，被告未提交服务所接受上级行政机关委托的相关证据。对第二组证据12合法性、真实性不予认可，认为未按照法律规定告知办理补偿登记的期限，也未明确告知征地补偿标准，被告提交的证据非视听资料原始载体，无法证明公告的时间、地点。照片模糊不清，无法证明公告内容。对证据13合法性、真实性均不予认可，江山市国土资源局和敖**委会均属于征地程序中的参与者，与被告有利害关系，无法达到证明目的。对第三组证据17行政复议决定延期通知书，认为提交时间超过法定期限，不是合法有效证据，被告也未提交延期通知书送达给原告的相关证据，无法达到其证明目的。对本组其他证据无异议。对第四组证据18认为不是法律规定的期限内提交的，不予质证。对第五组至第十二组证据，认为被告提交的证据超过法定期限，对相关证据的合法性、关联性、真实性均有异议。证据19的会议纪要，形成在2014年，是在征地报批，批复下发后作出的，无法达到被告的证明目的，也无法证明与本案有关联性。证据20没有经过被调查人的签字确认，无法证明真实性和关联性，且形成时间在2009年与本案无关。证据21为2010年坂头村的会议误工记录，与原告及本案无关。误工记录形式是二十几年前的，和现在村里记录误工的形式不一致，也不是正式的记录，时间混乱，无法证明其真实性、合法性。证据22未提及任何时间和征地的实质内容，与本案无关。证据23为2009年莲华山工业园征地，与本案无关。证据24显示的余额为0，正好证明征地补偿款未存入被征地农户所在村。证据25没有被征地农户的签字，对真实性有异议，内容相互矛盾。无法确定是工资还是青苗补偿，无法达到被告证明目的，且时间为2014年9月4日，是在征地批复之后作出。证据26根据《浙江省实施〈中华人**委员会组织法〉办法》第二十七条和《浙江省村民代表会议工作规程》第三十、三十一、三十二条的规定，被告提交的证据不符合法律规定，对真实性有异议，也无法证明与本案有关联性。

本院查明

本院对原、被告提交的上述证据综合认证如下：对原告提交的第一、二、六组证据，因被告无异议予以确认；对第三组证据结合被告提供的第一组证据10中的村民（代表）会议纪要，认为否定召开过相关会议的证据不充分，故对其证明力不予确认；对第四、五、七组证据证明征地补偿款发放情况、土地现状、补偿标准不一致，因与本案被诉行政行为不具关联性，本院不予审查；对第八组证据认为各证人证言对开会事宜表述模糊，且相互不能印证，被告质证意见成立，故对该组证据均不予采信。对被告提交的第一、二组证据的真实性予以确认，同时结合该两组证据可以证明被告送达听证告知书、形成村民会议纪要等相关事实；对第三组证据真实性予以确认；对第四组至第十二组证据，因被告在举证期限届满后才向法庭提交，本院不予认定。但在庭审中，原告周日水、周**等人对其本人在土地征收征求意见书、征地征收补偿费分配方案上签名的事实予以认可，故对其自认的事实本院予以确认。

经审理查明：为实施城市规划,安排贺村2012051#区块等9个区块用地,江山市人民政府申请衢州市低丘缓坡综合开发利用试点浙西装备制造业特种纸产业项目江山区块第七批次建设用地55.3642公顷,其中需办理农用地转用52.0763公顷,未利用地3.2879公顷;征收集体土地37.4082公顷,使用国有土地17.9560公顷。该批次建设用地涉及征收原告所在的贺村镇敖坪村集体土地0.8009公顷。

本院认为

2012年8月22日，江山市规划局出具涉案土地规划选址意见，认定项目用地符合城市规划。8月23日，江山**绘院对涉案建设用地分别进行勘测定界并出具勘测定界技术报告。8月28日，江山市国土资源局向敖坪村分别送达江土资告字[2012]146号、148号《听证告知书》，告知拟征收地块的面积、征地补偿标准和安置方案，以及在5个工作日内可以申请听证的权利。后敖坪村召开村民会议讨论土地征收事宜，并形成会议纪要。原告周**、周**等多名松毛岗村民在土地征收征求意见书上签名认可。9月5日，江山市统一征地服务所与敖坪**员会分别签订江征字[2012]146号、148号《征地补偿安置协议》。2012年9月6日，江山市国土资源局编制建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案的《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经江山市人民政府同意后上报审批。经浙江省国土资源厅审查，被告于2013年2月27日作出浙土字F[2012]-0065号《浙江省建设用地审批意见书》，批准衢州市低丘缓坡综合开发利用试点浙西装备制造业特种纸产业项目江山区块第七批次建设用地55.3642公顷（农用地转用52.0763公顷，已经衢州市政府批准；征收集体土地37.4082公顷，使用国有土地17.9560公顷）。2014年12月31日，原告周**等36人不服上述审批意见书，向被告申请行政复议。2015年3月31日，被告经延期作出浙政复[2015]13号行政复议决定书，决定维持浙土字F[2012]-0065号《浙江省建设用地审批意见书》批准衢州市低丘缓坡综合开发利用试点浙西装备制造业特种纸产业项目江山区块第七批次建设用地具体行政行为。2015年5月4日，原告周**等36人向法院提起行政诉讼，诉讼请求如前。诉讼过程中，被告申请追加江山市人民政府为第三人，本院认为江山市人民政府非本案直接利害关系人，对该申请未予准许。

本院认为，本案的主要争议焦点为被告作出的浙土字F[2012]-0065号《浙江省建设用地审批意见书》及行政复议行为是否违反法律规定，程序是否合法。

对于原告主张的被告是否存在对同一项目拆分审批，规避审批权限问题。根据浙江省国土资源厅浙土资办[2012]69号《关于做好低丘缓坡综合开发利用试点建设用地审查报批工作的通知》第二项第3点规定,低丘缓坡综合开发利用试点项目区土地征收和农用地转用审查报批的批次名称要明确到试点项目区块。包含本案批次在内的多个批次建设用地统一归属于低丘缓坡综合开发利用试点项目区，而涉案的土地名称为“衢州市低丘缓坡综合开发利用试点浙西装备制造业特种纸产业项目江山区块”，为土地区块的名称,尚未确定具体的建设单位,并非具体的建设项目。本案的江山区块第七批次建设用地审批总面积为55.3642公顷，其中征收土地37.4082公顷，并未超过70公顷。原告主张的《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，针对的是具体的建设项目不能拆分审批。故被告不存在对同一项目拆分审批，规避审批权限问题。另根据浙江省国土资源厅浙土资发[2009]20号《关于改进报省政府批准的城市分批次建设项目用地审查报批工作的通知》第三条控制批次规模数量规定，城市分批次建设项目用地的申请面积原则上不得小于5公顷，萧山区、余杭区、鄞洲区和十七个经济强县每年申请的批次数量原则上不超过15个、其他县市（区）不超过10个。本案所涉的浙江省江山市2012年报批的低丘缓坡指标下的城市分批次建设用地批次数量为8个，并未违反该规定。

关于本次项目农用地转用的使用指标是否超出江山市土地利用总体规划（2006年-2020年）中的计划指标问题。根据浙江省人民政府浙政函[2010]161号《关于江山市土地利用总体规划的批复》第四条中规定，到2020年，江山市新增建设占用土地控制在2040公顷以内，新增建设占用耕地控制在1060.55公顷以内。再根据贺村镇土地利用总体规划（2011-2020年）第二十九条低丘缓坡开发利用宜建规划中提到，经低丘缓坡追加新增建设用地指标及镇域内新增建设用地指标调剂后，试点项目区江山区块500.00公顷范围内使用新增建设用地指标447.9712公顷，该地块被纳入允许建设区。故本案所涉低丘缓坡下达计划指标500公顷，其中耕地145公顷。第七批次已使用计划指标数为269.4983公顷，其中耕地103.583公顷。而至第八批次审批征地时已使用农用地计划指标为395.5766公顷，其中耕地为137.7111公顷，并未超出农用地500公顷、耕地145公顷的下达指标。原告主张第六、第七、第八批次的农用地及其中耕地超出土地利用规划指标总数，系对数据的错误理解。对其相关意见，本院不予采纳。

对于涉案土地征收批准是否履行告知、确认、听证程序的问题。本案在征地报批前，江山市国土资源部门已将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等告知被征地农户，对拟征土地现状的调查结果也已经农户确认，并依法向敖坪村送达听证告知书告知对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利，江山市贺村镇敖坪村就涉案松毛岗自然村土地征收召开村民会议并形成会议纪要。故本案所涉征地报批前已履行征地告知、确认、听证告知程序。原告主张的相关意见，理由不能成立，本院不予支持。

对原告主张的征收土地方案公告违法、征地补偿安置未落实等问题。本院认为,原告诉请针对的是被告批准征地行为，而征收土地方案及征地补偿安置方案的公告、征地补偿安置实际落实情况等均属于批准征收土地后组织实施阶段的内容，故不属本案审查范围。另原告对补偿标准存有争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。故对补偿标准有争议亦非本案审查的范围，对原告的相关主张，本院不予支持。综上所述，原告主张被告批准征收涉案土地行为违法的理由均不能成立。

对于被告的行政复议行为是否违法的问题。因被告批准征收土地的行为不存在原告主张的违法事由，故被告作出维持该批准行为的复议决定正确。另根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，被告在行政复议审查过程中延长期限30日，并在自受理申请之日起90日内作出行政复议决定，不违反该法律规定。对原告的相关主张，本院亦不予支持。

综上，原告的诉讼理由均不能成立，本院对其诉请不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告周**等36人的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告周**等36人负担。

如不服本判决，可在收到本判决书之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省高级人民法院（开户行：农行**湖支行；户名：浙江省财政厅非税收入结算分户；帐号：190001010400065750000515001。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年十二月三十日