吴**与景宁畲**资源局、丽水市国土资源局不履行法定职责二审行政裁定书

审理经过

上诉人景宁畲族自治县国土资源局因不履行法定职责一案，不服松阳县人民法院（2015）丽松行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人景宁畲族自治县国土资源局委托代理人沈**、王**，原审被告丽水市国土资源局委托代理人李**、林**到庭参加诉讼。被上诉人吴**经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判认定，原告吴**（曾用名陈德浪），系景宁畲族自治县大地乡董岭村村民。2014年12月12日，原告吴**向被告景宁畲族自治县国土资源局执法大队举报要求制止黄坑电站侵占、毁灭原告基本农田和耕地的行为。2014年12月16日、2015年1月8日被告方会同相关部门对涉举报的现场进行了实地核查。2015年1月15日，被告景宁畲族自治县国土资源局对原告吴**作出景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知，该告知核实情况为：景宁县黄坑水电站有施工迹象，现场有一辆挖掘机正在库区内清理淤泥，并将吴**举报所说的地块与土地利用现状图、基本农田套合图核对，没有破坏基本农田和耕地，举报内容与实际情况不符。吴**不服该核查情况告知于2015年1月27日向被告丽水市国土资源局提起行政复议申请，丽水市国土资源局在作出行政复议决定程序中，以因情况复杂，并经行政复议机关的负责人批准延长行政复议作出期限，被告丽水市国土资源局于2015年4月9日作出丽国土资复（2015）1号行政复议决定，维持了被告景宁畲族自治县国土资源局对原告吴**作出景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知。吴**对丽国土资复（2015）1号行政复议决定不服，于2015年4月21日向丽水**民法院提出行政诉讼异地审理申请，丽水**民法院将吴**行政诉讼材料移交松阳县人民法院。该院于2015年5月5日向吴**发出指定十五日内需要一次性补正的告知通知，吴**于5月21日交邮了补正材料，该院于5月28日登记立案。

原审另查明，在景宁畲族自治县大地乡董岭村的黄坑电站库区存在占用土地进行道路建设的情形。

一审法院认为

原审法院经审理认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第六条任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告及第六十六条第一款县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查之规定，被告景宁畲族自治县国土资源局作为县级土地行政主管部门，具有针对原告吴**要求制止黄坑电站侵占、毁灭原告基本农田和耕地的举报进行监督检查并将监督检查情况告知吴**的法定职责。本案争议焦点在于景宁畲族自治县大地乡董岭村是否发生景宁**黄坑电站破坏基本农田和耕地的行为以及未经批准非法占用土地进行道路建设的情形。被告景宁畲族自治县国土资源局在组织相关部门和人员对涉原告吴**举报的景宁**黄坑电站库区现场进行实地核查时，仅对涉原告吴**举报的地块履行与土地利用现状图、基本农田套合图进行核对的职责，对涉举报的现场明显存在的占用土地进行道路建设，未履行核查是否已经依法申请并经批准的职责。土地使用权作为一项特殊的物权，国家通过法律对其用途作了严格规划管理并制定了严格的审批程序，任何单位和个人进行建设必须依法申请并经批准后方能使用土地。《浙江省土地监察条例》第二十一条规定土地管理部门发现土地违法行为或接到土地违法行为的举报后，应及时进行调查，经调查有违反土地管理法律、法规的事实，需要依法处理的，应予以立案，不得采用任何方式推诿不办。被告景宁畲族自治县国土资源局未全面依法履行对涉举报的土地是否存在违法行为进行调查，就作出属主要证据不足的没有破坏基本农田和耕地的违法线索核查情况告知的行政行为与法不符，依法应予撤销。原告吴**提出要求法院依法判令被告景宁畲族自治县国土资源局立案调处黄坑电站违法施工行为的诉求，该院予以支持。原告吴**提出要求法院依法判令被告景宁畲族自治县国土资源局承担因不履行法定职责给原告造成经济损失的诉求，因原告吴**未能提供被告景宁畲族自治县国土资源局被诉行政行为对其造成损害的证据，该院不予支持。被告丽水**源局提出的原告吴**不服复议决定未在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼已超过法定起诉期限的辩称，与查明的事实不符，该院不予采信。被告丽水**源局提出的作为复议机关决定维持了原行政行为，不是本案适格共同被告的辩称，该院认为本案于2015年5月1日之后立案，即使被告丽水**源局的复议决定是在2015年5月1日前作出，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款之规定，丽水**源局是本案适格共同被告。被告丽水**源局在受理原告吴**的行政复议申请后，在行政复议过程中经行政复议机关的负责人批准，在延长后的期限内作出行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款之规定，行政复议程序合法。但由于被告景宁畲族自治县国土资源局对涉举报的现场明显存在的占用土地进行道路建设，未履行核查是否已经依法申请并经批准的职责，致使对原告吴**不服违法线索核查情况告知行政行为提起的行政复议申请作出的行政复议决定亦属主要证据不足，依法应予撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十条第（一）项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告景宁畲族自治县国土资源局2015年1月15日作出的景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知及被告丽水**源局2015年4月9日作出的丽国土资复（2015）1号行政复议决定；二、驳回原告吴**的其他诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人景宁畲族自治县国土资源局上诉称：一、一审判决诉判分离，无限扩大上诉人责任，应予纠正。1.原审原告请求上诉人查处黄坑电站侵占、毁灭其基本农田的行为。这有以下证据证实：（1）上诉人保存的举报记录。（2）被上诉人吴**在一审起诉书中承认，2014年12月12日，其向景宁畲族自治县国土资源局执法大队举报黄坑电站侵占、毁灭其基本农田的行为，申请执法大队予以制止。（3）一审庭审记录中，被上诉人吴**承认其基本农田尚未被淹没。被上诉人一审庭审中将起诉书中的内容由“2014年11月13日该处所有基本农田和二类水田再次因该电站水坝加高而被淹没”更为“因该电站水坝欲加高而被淹没”。由于黄坑电站水坝至今未被加高，也就没有再次淹没被上诉人基本农田。2.一审未把“景宁畲族自治县大地乡董岭村是否发生景宁**黄坑电站破坏基本农田和耕地的行为以及未经批准非法占用土地进行道路建设的情形”归纳为争议焦点，一审判决在本院认为部分却将此作为案件争议焦点作出判决。黄坑电站有没有破坏原审原告的基本农田是被上诉人举报要求查处的内容，一审应该围绕这一内容展开审查。3.被上诉人的诉请是要求上诉人制止黄坑电站破坏被上诉人的基本农田行为，一审判决的却是黄坑电站有没有破坏董岭村的基本农田，诉的范围小而审的范围大，且审的范围无限扩大了上诉人的责任。该诉讼审理范围应限定在上诉人对于被上诉人的2014年12月12日的举报处理是否合法、是否履责到位。二、上诉人已依法履行了法定职责，核查告知书应当予以维持。上诉人于2014年12月12日已将被上诉人的举报登记在案。根据举报内容，上诉人于2014年12月16日、2015年1月8日派员会同大地乡政府领导、第三方测绘公司到实地现场踏勘。2015年1月8踏勘还邀请被上诉人亲自到现场指认。被上诉人不能指认黄坑电站破坏了被上诉人何处何地块的基本农田。上诉人在现场踏勘的基础上，还利用大地乡土地利用现场局部图、基本农田套合图核对，没有发现存在破坏被上诉人基本农田情形。上诉人出具《违法线索核查情况告知书》没有过错。三、被上诉人吴**对自身以外土地上存在的违法行为有权提出检举和控告，但无权提起诉讼。黄坑电站在被上诉人举报的时间节点为清理库区淤泥确实存在挖土机施工现象，包括修筑临时性施工便道，但这不等同于非法占用土地进行道路建设。对于被上诉人提出的检举和控告，上诉人一方面告知被上诉人违法线索核查情况，另一方面若黄坑电站存在其他土地违法行为，上诉人另案查处。被上诉人一审时提供的土地承包权证不能证明被上诉人所承包农田被黄坑电站淹没，被上诉人对自身以外的土地违法行为没有法律上的利害关系，被上诉人无权提起诉讼。综上，请求丽水**民法院依法支持上诉人的上诉请求，即：撤销（2015）丽松行初字第24号行政判决，改判驳回原告起诉，或维持上诉人作出的景土资核告（2015）1号违法线索核查情况告知书；诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人吴**答辩称：（2015）丽松行初字第24号行政判决有事实和法律依据，应予维持。上诉人上诉理由不能成立。上诉人无视现实称不存在毁田事实，但答辩人承包的农田因违法施工被毁是客观存在的，答辩人因此有诉权。一审法院不存在诉判分离问题，虽未支持答辩人全部诉请，但答辩人认为原审判决符合法律规定，应驳回上诉人的上诉。

原审被告丽水市国土资源局述称：吴**没有在法定期限内起诉，我局是在2015年5月28日后收到松**院送达的将我局列为共同被告的行政起诉状的。我局被列为共同被告无事实和法律依据。吴**若不服其2015年4月10日签收的本局作出的行政复议决定，其最迟应于当月25日起诉，此时修改后的行政诉讼法尚未生效，因此不应适用新行政诉讼法将我局列为共同被告。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，本案被上诉人吴**并非是对上诉人所作的违法线索核查告知书提起诉讼，而是诉请要求“依法判令被告立案调查处理原告所举报的黄坑电站违法施工、侵占破坏原告承包农田的侵权行为，并判令被告承担因不履行法定职责给原告造成的损失”，即要求行政机关对其举报事项进行立案查处。因吴**提供的《承包土地地块登记》无承包权人姓名、地块无具体坐落，《浙江省景宁县农村集体土地承包权证审批表》亦无具体坐落，在无其他证据佐证的情况下，无法确定其承包土地四至范围，不能证明其自身土地受到违法行为侵害。因此，吴**属于自身权益未受检举事项侵害的举报人，其虽然对举报事项依法享有获得行政机关回应和答复的程序性权利，但因其与举报要求立案查处的事项不存在利害关系，故其不具备提起本案诉讼的原告主体资格。原审法院受理并作出实体判决不当，本院予以纠正。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销松阳县人民法院（2015）丽松行初字第24号行政判决；

二、驳回原审原告吴**的起诉。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十二月十五日