李**玩忽职守罪一审刑事判决书

审理经过

汕头市潮阳区人民检察院以潮阳检诉刑诉（2015）239号起诉书指控被告人李**玩忽职守罪，于2015年5月20日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。汕头市潮阳区人民检察院指派检察员肖**出庭支持公诉，被告人李**及其辩护人钟**到庭参加诉讼。现已审理终结。

一审请求情况

汕头市潮阳区人民检察院指控，潮阳区贵**港社区村民彭**于1996年承租了龙港菜市场东北角的一个小档口，用于储存粮、油、豆、蛋等日常生活食品和居住。依照**务院《无照经营查处取缔办法》和《广东省查处无照经营行为条例》及《汕头市潮阳区工商系统2012年查处取缔无照经营行为综合整治方案》的规定，贵**港社区菜市场彭**小档口属无照经营，应由贵屿镇工商所进行查处取缔。贵**商所在《2012年度工作安排及有关工作规范》和《推行“网格化”监管运作机制和各层级人员职责分工实施意见》中，把本所辖区贵屿镇分为四个片区、12个网格。设四个监管执法组实行对应监管，并把每个网格的监管责任落实到具体监管执法人员。依照该所工作规范和实施意见的分工，菜市场属龙港二片范围，属第10网格的区域，应由被告人李**为组长的龙港监管执法组和第10网格主要负责人欧*中（另案处理）负责监管。潮**商局和贵**商所在《2012年查处取缔无照经营综合整治方案及年度工作规范和职责分工实施意见》中还明确农贸市场和“三合一”、“二合一”场所是工作重点，要求对无照经营涉及“三合一”、“二合一”存在安全隐患的场所在查处责令停业的同时书面报告当地政府及相关部门，要求其牵头组织清理整治。

龙港监管执法组日常对辖区巡查监管每次都是由组长李**统一带队进行巡查。李**作为龙港监管执法组组长，没有组织成员对责任片区内龙港菜市场进行巡查，以致未能发现市场内存在严重安全隐患的彭**“二合一”档口，并依规予以查处取缔。2012年10月4日彭**档口因电线短路而引发较大火灾事故，造成3人死亡的严重后果，被告人李**对该火灾事故的发生负有一定的责任。

检察机关对指控的事实当庭宣读出示了证人张**、郭**、彭**、彭**、彭**、彭*强、彭*、林*和的证言，同案人欧烈中的供述，被告人李**原在检察机关的供述，被告人李**简历，立案决定书，情况反映，情况说明，证明材料，登记情况说明，火灾事故认定书，刑事照片，《广东省查处无照经营行为条例》，汕头市工商局关于进一步创新基层监管机制完善基层监管工作基本运作制度的实施意见，《无照经营查处取缔办法》，汕头市关于“三小”场所消防安全治理要求的规定，“关于印发《汕头市潮阳区工商系统2012年查处取缔无照经营行为综合整治工作方案》的通知”，贵屿工商所推行“网格化”监管基本运作机制和各层级人员职责分工实施意见，2012年度贵屿工商所工作安排及有关工作规范，“关于印发《汕头**工商局开展贵屿镇无照经营行为整治工作方案》的通知”和常住人口个人信息表等证据。

检察机关认为被告人李**的行为构成玩忽职守罪，对造成三人死亡的特别严重后果应负一定的责任，被告人李**认罪态度较好，有悔罪表现，本案的发生系一果多因，提请依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条的规定对被告人李**从轻判处。公诉人当庭建议对被告人李**免予刑事处罚。

被告人李**对被指控的事实作了供认。

一审答辩情况

辩护人提出如下辩护意见：1、被告人李**的行为构成玩忽职守罪的事实不清，证据不足。导致火灾并产生3人死亡的后果与被告人李**的职责没有必然因果关系；2、若被告人李**的行为构成玩忽职守罪，被告人李**对火灾的发生应为间接责任。被告人李**认罪态度好，有悔罪表现，请求对被告人李**免予刑事处罚。

本院查明

经审理查明，潮阳区贵屿镇龙港社区于1994年对位于本社区大埕边的菜市场分成小档口，租给本社区村民进行经营。该社区村民彭**于1996年承租了该菜市场东北角的一个小档口，用于储存粮、油等日常生活食品和居住，属“二合一”小档口，存在严重消防安全隐患。该小档口没有办理工商登记和消防手续，属无照无证经营，是排查整治的重点。

依照**务院《无照经营查处取缔办法》、《广东省查处无照经营行为条例》、《汕头市潮阳区工商系统2012年查处取缔无照经营行为综合整治工作方案》、《2012年度贵屿工商所工作安排及有关工作规范》、《贵屿工商所推行“网格化”监管基本运作机制和各层级人员职责分工实施意见》及《汕头**工商局开展贵屿镇无照经营行为整治工作方案》的规定，彭**经营的无照无证小档口应由潮阳**管理局贵屿工商所查处取缔，该小档口所在的菜市场由被告人李**为组长的龙港监管执法组和第10网格主要负责人欧*中负责监管。被告人李**在担任贵屿工**执法组组长期间，未对龙港二片所属的菜市场进行巡查监管，对该市场内彭**小档口存在无照无证经营及存在“二合一”严重消防安全隐患现象未能及时发现依法进行查处取缔和报告当地政府，使其多年带着消防安全隐患无照经营，以致于2012年10月4日由于该小档口内电源短路引燃可燃物发生较大火灾事故，造成居住在该小档口内3人死亡的严重后果。

上述事实，有检察机关及辩护人提交的下列证据予以证明：

1、证人张**的证言，证明他是潮阳**屿工商所工作人员，该所龙港片区监管执法组的组长是李**，组员是他和欧**。该监管执法组负责监管龙港村等8个自然村。该监管执法组的主要职责是负责辖区内个体户验证、换照等，负责组织对辖区内市场主体的经营资格、经营行为进行巡查监管工作，及时向片区副所长反馈检查情况等工作。执法人员的主要职责是负责对所属监管单元网格市场主体及其经营活动进行日常监督检查，发现违法工商行政管理法规行为及时上报，对无照经营行为进行摸查等。该监管执法组每次对辖区的巡查监管活动由组长李**统一带队，主要是开展验照巡查、定期检查、专项检查、清理无证无照经营等。2012年10月4日，贵屿镇龙港市场彭**的档口发生火灾事故，他们之前到龙港市场巡查二、三次，因当时是休市时间，该档口没有经营，故他们没有进去检查，也没有发现该档口，发生火灾后，他们才知道该档口属于“二合一”场所，存在消防安全隐患，属无证经营。

2、证人郭**的证言，证明他原是潮阳**屿工商所挂职副所长。2011年12月，根据贵屿工商所网格化工作安排的规定，他负责分管商标广告及贵屿镇南阳、龙港片区的监督和执法工作。该所将龙港市场纳入片区监管执法小组管理范围，由龙港片区监管执法小组进行巡查和监管，组长是李**，组员是欧烈中、张**。他在该所任职期间，没有接到李**等人有关龙港市场存在“二合一”、没有办理营业执照等违法、违规经营的情况。2012年10月份，彭**的商铺发生火灾事故时他已借调到区工商局工作。在该火灾事故中，工商部门的日常巡查监管不到位。

3、证人彭某宏的证言，证明他是潮阳**港居委主任。2012年10月4日，该村龙港市场彭**的商铺发生火灾，该商铺属于“二合一”范围。

4、证人彭某蒋的证言，证明他是潮阳区**委党支部书记。2012年10月4日，该村龙港市场彭**的档口发生火灾，该档口是彭**私自搭建的，属间歇性经营。该村龙港市场的消防安全工作是由镇、社区及相关部门共同负责。

5、证人彭某武的证言，证明他是潮阳区贵屿镇龙港居委治保主任，其证言印证了证人彭某宏的证言。

6、证人彭某强的证言，证明他是潮阳区**委党支部副书记。2012年10月4日，该村龙港市场彭**的档口发生火灾，该档口没有办理营业执照，经营时间断断续续。工商人员有时到龙港市场进行巡查，但他不清楚是否有到该档口进行巡查。

7、证人彭*的证言，证明他的父亲彭**在潮阳区贵屿镇龙港市场经营的档口没有办理营业执照。

8、证人林*和的证言，证明他是潮阳**人大专职副主席。从2009年至2012年8月，他负责潮阳区贵屿镇龙港单元工作期间，每逢节假日，他和贵屿镇政府有布置相关人员对龙港单元进行检查，包括发生“10.04”火灾的龙港市场，并对该市场存在消防器材不足、消防通道被堵塞的问题要求龙港居委进行整改。集贸市场的消防安全工作主要是由村治保会和工商部门管理。

9、同案人欧烈中的供述，证明他原在潮阳**屿工商所工作。2011年12月31日至2012年10月，贵屿工商所安排他到龙港监管执法组，负责第10网格区域的管理工作，包括龙港村、上彭村。该监管执法组组长是李**，他和张**是组员，主要职责是对所负责的网格内的市场主体、经营户进行巡查监管，对辖区内无牌照经营户进行清理，要求补办证照，否则进行取缔，对发现存在消防安全隐患的，应当责令其停止经营，并向工商所、镇政府报告。该监管执法组进行日常巡查时由组长李**带领他和张**进行巡查，若发现存在违规经营或消防安全隐患，他们便上报该所领导。该所要求龙港监管执法组对辖区内的经营户逐户进行检查，他们一般在中午对龙港市场旁的大路进行巡查，但没有进入市场内进行巡查。在龙港市场发生火灾的彭**档口属于第10网格，该档口没有办理营业执照，属于“二合一”范围。

10、被告人李**原在检察机关的供述，证明2011年1月至2012年12月，他在潮阳**屿工商所任龙港**执法组组长，组员有**烈中、张**。该监管执法组负责管理第10、11、12网格，其中第10网格负责龙港村、上彭村，主要负责人是**烈中，第11网格的主要负责人是张**，第12网格的主要负责人是他。发生2012年“10.04”火灾事故的地点在龙港市场，属于第10网格的监管范围。监管执法组的主要职责是负责辖区内个体户验照等，对市场主体的经营资格、经营行为进行巡查监管，制止、查处取缔各类经济违法行为等工作。监管执法组组长的主要职责是安排执法人员对辖区内市场主体及经营活动进行日常监督检查，对发现违反工商管理法规的行为提出处理意见，并上报副所长等。监管执法人员的主要职责是负责对所属监管单元网格市场主体及其经营活动进行日常监督检查，发现违反工商行政管理法规行为及时上报，对无照经营行为进行摸查、发现，如发现存在消防安全隐患应及时通报当地政府。上级要求监管执法组在巡查过程中应全面巡查，包括发现消防安全隐患，该监管执法组的日常巡查监管由他带领组员统一进行巡查。按要求，该监管执法组应当发现龙港市场内发生火灾的彭**档口存在消防安全隐患，但他们一般在下午人流少的时间对龙港市场路边的路段进行巡查，没有到市场内进行巡查，故没有发现该档口存在“二合一”的消防安全隐患问题。彭**经营的档口没有办理营业执照，按照规定，对无证、无照经营的商户应当进行取缔，但他们在巡查中没有发现该档口，故没有对该档口进行查处。按照工商部门相关规定，在巡查过程中应当发现消防安全隐患并抄报当地政府，但他们没有对彭**的档口进行巡查，故没有对该档口进行抄报。该监管执法组对彭**档口发生火灾事故负有巡查监管不到位、工作不全面的责任。

11、汕头市**政管理局人事监察股出具的“李**同志简历”，证明被告人李**于2001年1月至2008年11月任潮阳区**所办事员，2008年11月至2013年1月任潮阳**屿工商所科员。

12、汕头市潮阳区人民检察院立案决定书，证明该院于2013年11月20日对李**、欧烈中涉嫌玩忽职守罪一案立案侦查。

13、汕头市潮**居民委员会出具的“情况反映”和“证明”材料，证明该社区于1994年建成的菜市场的档口租给村民经营，并明确规定只准经营不准居住。2012年10月4日，发生火灾的彭**档口位于该市场的东北角，在多次消防安全巡查时没有发现其经营情况。

14、汕头市潮**贵屿工商所出具的“登记情况说明”，证明潮阳区贵屿镇龙港菜市场彭**档口查无有关登记信息。

15、广东**安消防局出具的汕公消火认字（2012）第0005号《火灾事故认定书》，证明2012年10月4日3时04分，汕头市潮阳区贵屿镇龙港社区菜市场旁的彭**平房发生火灾，造成彭**、彭**、彭**死亡。经查明，起火原因为彭**平房由东向西数第二间东南部东墙上的电源线短路，喷溅熔珠引燃下方可燃物蔓延成灾。经分析，该平房内采用可燃材料装修并堆放大量可燃物品，导致起火后火势迅速蔓延。

16、刑事照片，证明彭**档口发生火灾现场的情况。

17、《广东省查处无照经营行为条例》，证明该条例第四条规定，各级工商行政管理部门是查处无照经营行为的主管部门，具体负责本辖区内查处无照经营行为的工作。第八条规定，工商行政管理部门查处无照经营行为时，可以行使检查与无照经营有关的场所、物品，查封、扣押直接用于无照经营的物品、设备、工具、资料等财物的职权。第二十二条规定，工商行政管理部门的工作人员在查处无照经营行为中，玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

18、汕头市工商行政管理局汕工商（2009）34号《汕头市工商局关于进一步创新基层监管机制完善基层监管工作基本运作制度的实施意见》，证明工商所统一设置一个综合组和若干个监管执法组。监管执法组负责依照工商行政管理有关法律法规的规定，对辖区内市场主体及其经营活动进行监督检查。在工商所全面实行“分组划格、包格到人、综合监管、定岗定责”的网络化监管模式。在综合考虑地理特点、区域面积和市场主体户数等因素的基础上，对工商所辖区合同划分为若干个监管单元网格，确保无监管盲区。每名监管执法人员负责对应监管一定数量的监管单元网格，有关监管单元网格即为该名监管执法人员的监管责任片区。每个监管执法组负责监管所属人员对应的监管责任片区。监管执法组长的职责：负责根据所制订的月度监管工作计划，拟订本组每周具体监管工作计划并报挂钩负责的副所长审批，安排本组监管执法人员对辖区内市场主体及其经营活动日常监督检查工作；按所的工作指令，落实对相关违规市场主体的处置工作，负责组织本组查处案件查办工作；监管执法组长实行一岗双职，同时履行监管执法人员岗位职责。监管执法人员的职责：负责对所属监管单元网格市场主体及其经营活动日常监督检查工作；在日常监督检查工作负责发现违反工商行政管理法律规行为并及时上报，对适应口头警告、口头纠正的可当场处置并进行相关记录。工商所实行属地综合监管，主要包括以下内容：对经营者的主体资格和登记事项的检查，重点检查是否未经登记注册擅自从事经营活动等；对市场开办者（含商场、超市）的检查，检查内容主要包括市场开办者是否审验入场经营者的经营资格，是否定期对入场经营者的经营环境、条件、内部安全管理制度和经营产品是否符合法定要求进行检查。

19、《无照经营查处取缔办法》，证明该办法第四条规定，下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（1）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（2）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（3）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（4）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；（5）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。第五条规定，各级工商行政管理部门应当依法履行职责，及时查处其管辖范围内的无照经营行为。第九条规定，县级以上工商行政管理部门对涉嫌无照经营行为进行查处取缔时，可以行使下列职权：（1）责令停止相关经营活动；（2）向与无照经营行为有关的单位和个人调查、了解有关情况；（3）进入无照经营场所实施现场检查；（4）查阅、复制、查封、扣押与无照经营行为有关的合同、票据、账簿以及其他资料；（5）查封、扣押专门用于从事无照经营活动的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物；（6）查封有证据表明危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的无照经营场所。第十四条规定，对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；第十九条规定，工商行政管理部门、许可审批部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，未依照本办法规定的职责和程序查处无照经营行为，触犯刑律的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依照刑法关于受贿罪、滥用职权罪、玩忽职守罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任。

20、汕头市关于“三小”场所消防安全治理要求的规定，证明小档口经营场所内不得住人。

21、汕头市**政管理局出具的潮阳工商（2012）43号“关于印发《汕头市潮阳区工商系统2012年查处取缔无照经营行为综合整治工作方案》的通知”，证明基层工商所负责查处辖区内无证无照经营行为。各工商所在查处取缔各类无照经营工作的基础上，将学校周边、城乡结合部、城中村、城区非主次干道、农贸市场等无照经营易发的地段作为清理整治的重点区域；将“三合一”、“二合一”场所作为清理整治的重点单位。对无证无照经营涉及“三合一”、“多合一”场所，根据市政府的有关部署要求，应在发出责令停业书面通知的同时，书面报告当地镇政府或街道办事处，要求其牵头组织清理取缔。

22、贵屿工商所推行“网格化”监管基本运作机制和各层级人员职责分工实施意见，证明该所对辖区划分为12个监管单元网格，该所现有一线监管人员12名，每名监管执法人员负责对应监管一个监管单元网格，有关监管单元网格即为该名监管执法人员的监管责任片区。监管执法组长的职责：负责根据所制订的月度监管工作计划，拟订本组每周具体监管工作计划并报挂钩负责的副所长审批，安排本组监管执法人员对辖区内市场主体及其经营活动日常监督检查工作；按所的工作指令，落实对相关违规市场主体的处置工作，负责组织本组查处案件查办工作；监管执法组长实行一岗双职，同时履行监管执法人员岗位职责。监管执法人员的职责：负责对所属监管单元网格市场主体及其经营活动日常监督检查工作；在日常监督检查工作负责发现违反工商行政管理法律规行为并及时上报，对适应口头警告、口头纠正的可当场处置并进行相关记录。

23、2012年度贵屿工商所工作安排及有关工作规范，证明该所将全镇辖区分为四个片区，设立四个监管执法组，其中龙港监管执法组的监管范围为龙港村、渡头村、玉窖村、新厝村、后望村、佳安村，该监管执法组组长为李**，组员为张**、欧**。监管执法组依职权依法管理规范辖区内经营单位的经营行为，依法组织清理、查处辖区内无照经营户，按照分组划片的情况落实“四包责任制”，即包巡查监管、清理无照、查办案件、食品安全监管工作；配合政府安全生产监察、监督部门和消防安全部门，开展安全生产与消防安全整顿工作，同时认真履行法律法规规定的工商行政管理部门在安全生产与消防安全工作方面的其他职责；对发现存在安全隐患场所（包括有照和无照），以及涉及前置的无照经营，（包括前置许可过期、有照无证、无证无照）逐一分类造册抄报当地政府及有关部门牵头整治。

24、汕头市**政管理局潮阳工商（2012）77号“关于印发《汕头**工商局开展贵屿镇无照经营行为整治工作方案》的通知”，证明贵屿工商所负责清理无证无照工作，查处辖区内无证无照经营行为，同时，向贵屿镇政府和上级机关提供需要向相关职能部门抄告和反馈的无证无照情况。

25、破案经过，证明被告人李**玩忽职守一案由汕头市人民检察院交由汕头市潮阳区人民检察院办理，汕头市潮阳区人民检察院于2013年11月20日立案侦查。

26、辩护人出示汕头市潮阳区、潮南**管理局出具的“情况反映”，证明被告人李**工作表现良好，家庭困难，请求对被告人李**从宽免予刑事处罚。

27、常住人口个人信息表，证明被告人李**于1964年6月15日出生。

上述证据，均经当庭质证核实，且能够相互印证，合议庭予以确认，作为定案的根据。

本院认为

本院认为，被告人李**无视国家法律，在担任潮阳**管理局贵屿工商所龙港监管执法组组长期间，没有认真履行其职责，未对辖区内无照经营的商户进行巡查监管，造成辖区内一些无照经营的商户得不到及时查处取缔。彭**无照经营的档口发生“10.4”火灾事故，虽然由多方面的因素所造成，但被告人李**未能认真履行巡查监管职责的过失行为对该火灾事故的发生应负一定的责任，其行为已构成玩忽职守罪。情节特别严重。公诉机关指控被告人李**犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名成立。辩护人提出被告人李**构成玩忽职守罪的事实不清，证据不足，导致火灾并产生3人死亡的后果与被告人李**的职责没有必然因果关系的辩护意见缺乏依据，不予采纳。理由是根据《无照经营查处取缔办法》、《广东省查处无照经营行为条例》及汕头**管理局《汕头市工商局关于进一步创新基层监管机制完善基层监管工作基本运作制度的实施意见》、汕头市潮阳**管理局《汕头市潮阳区工商系统2012年查处取缔无照经营行为综合整治工作方案》、《贵屿工商所推行“网格化“监管基本运作机制和各层级人员职责分工实施意见》、《2012年度贵屿工商所工作安排及有关工作规范》的规定，贵屿工商所作为工商行政管理部门，有职责查处本辖区内无照经营行为，而被告人李**作为贵屿工商所龙港监管执法组组长，有职责按照上述规定对其所管辖范围内的生产经营行为的档口进行巡查监管，但被告人李**未对发生火灾事故的档口进行巡查，没有发现该档口属于无照经营及存在“二合一”的严重消防安全隐患，未能得到及时查处取缔。由于被告人李**的行为与火灾事故的发生有一定的因果关系，故被告人李**的行为构成玩忽职守罪。辩护人提出的其他辩护意见有一定依据，可予采纳。鉴于火灾的发生系由诸多原因造成，责任分散，而被告人李**的犯罪情节轻微，案后如实供述自己的罪行，其所在单位反映被告人李**工作表现良好，确有悔罪表现，公诉人当庭也建议对被告人李**免予刑事处罚，故对被告人李**依法可以免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第三十七条、第六十七条第三款和《最**法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》第一条第二款第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

被告人李**玩忽职守罪，免予刑事处罚。

如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向广东省**民法院提出上诉。书面上诉的应当提交上诉状正本一份，副本二份。

裁判日期

二〇一五年十月十九日