杨*和与马鞍山市发展和改革委员会行政批准二审行政判决书

审理经过

上诉人杨*和诉被上诉人马鞍山市发展和改革委员会（以下简称市发改委）城乡建设行政审批一案，不服安徽省马鞍山市雨山区人民法院（2015）雨行初字第00009号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2015年10月9日依法公开开庭审理了本案。上诉人杨*和及其委托代理人宋**，被上诉人市发改委的副主任金**及市发改委的委托代理人陈**、蔡*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院认定以下事实：国办发（2004）62号《国**公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》中确定政府出资的投资项目审批系政府的内部管理事项，不属于行政许可，其审批实施机关系国家发展和改革委员会、**务院有关部门、省级以下人民政府发展改革部门和有关部门。马鞍山市人民政府于2011年2月1日印发的马政（2011）9号《关于印发2011年全市重点项目投资计划的通知》中列明u0026ldquo;葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境整治项目u0026rdquo;系政府重点建设项目。马鞍山市园林绿化管理处于2011年4月15日将其作出的马*（2011）36号《关于申请批准〈马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书〉的函》及附u0026ldquo;项目建议书u0026rdquo;报**改委审批。上述u0026ldquo;函u0026rdquo;的内容为：u0026ldquo;市发改委：为改善城市出入口环境，提升城市品位，根据市总体规划的要求，我处编制了《马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书》。该项目占地面积74公顷，建设内容包括绿化、景观及园林小品等，估算投资为31768.4万元。该项目所有资金自筹解决。现将项目建议书报送贵委，请予审批u0026rdquo;。所附u0026ldquo;项目建议书u0026rdquo;由项目概况、编制依据、建设内容、总体定位、城市感知、空间印象、建设原则、景观布局、建设特色、分项设想、建设进度安排及投资估算、结论与建议计十二项内容组成。市发改委于2011年4月18日作出马*改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》，该批复的内容为：u0026ldquo;市园林处：你单位《关于申请批准〈马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的函〉》［马*（2011）36号］收悉。为改善城市出入口环境，提升城市品位，经研究，同意立项。马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目，占地面积74公顷，建设内容包括绿化、景观及园林小品等。项目估算总投资30012万元，所需资金由你单位多渠道自行筹措解决。望接文后抓紧开展可行性研究，并按规定程序报批u0026rdquo;。杨*和使用的住宅位于马鞍山市慈湖乡林里村戴**队。2014年8月，杨*和向市发改委申请关于葛羊路出入整治（二）项目征收立项批准文件的政府信息公开，市发改委于2014年9月12日书面答复杨*和并向其提供了涉案的马*改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建设书的批复》。杨*和认为其合法房屋在此立项批复范围内，且上述立项批复的行政行为与其具有法律上的利害关系。据此，杨*和向*鞍山市人民政府申请行政复议并请求撤销市发改委作出的《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建设书的批复》，马鞍山市人民政府于2015年4月13日作出马**（2014）80号行政复议决定，维持了市发改委作出的《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建设书的批复》。杨*和认为市发改委作出的批复行为系行政许可行为，原告以被告作出的行政许可行为违反法定程序为由，要求人民法院依法撤销市发改委作出的《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》。

一审法院认为

原审法院认为：结合本案已查明的相关事实，对杨**的涉案诉讼请求应当不予支持。理由如下：一、杨**陈述认为市发改委的涉案批复侵害了其相应合法权益的理由不能成立。首先，从马鞍山市园林绿化管理处报送市发改委审批的《马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书》的函中所载明的相关内容，可以看出涉案环境综合整治项目的建设内容包括绿化、景观及园林小品等，其目的是为了改善城市出入口环境并提升马鞍山市城市品位，由此可以确定涉案环境综合整治项目的提出和最终实施完成符合马鞍山市社会发展等公共利益的需要，其产生的最终社会效益是惠民。就本案而言，依据相关规定，涉案u0026ldquo;项目u0026rdquo;得到市发改委同意立项批复至正式实施时尚需经过可行性研究、初步设计等报送、审批程序，同意立项的行政行为系这些报送、审批程序的第一步基础性程序，杨**认为市发改委作出涉案批复行政行为对其居住权、财产所有权等权利产生影响，未提供任何证据予以证明。其次，涉案项目所附建议书所载明的具体内容从多方面阐述了项目设立的必要性和可能性，市发改委据此对涉案项目作出同意立项批复符合项目审批程序流程规则。二、u0026ldquo;马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目u0026rdquo;系政府出资的投资项目，不属于行政许可。1、马鞍山市人民政府作出的马政（2011）9号《关于印发2011年全市重点项目投资计划的通知》中列明u0026ldquo;葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境整治项目u0026rdquo;的建设单位系马鞍山市人民政府下属相关政府部门，显而易见，上述涉案项目应属政府出资的投资项目。2、马鞍山市园林绿化管理处系马鞍山市人民政府下属园林绿化建设、管理机关事业主管单位，其向市发改委报送的马园（2011）36号《关于申请批准〈马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书〉的函》，系因该函所涉项目建设内容包括绿化、景观及园林等事项属其归口管理职责所致。3、《马鞍山市政府投资项目管理暂行办法》第二条规定：u0026ldquo;本办法所称政府投资项目，是指使用市本级财政资金以及市政府融资投资的固定资产投资项目u0026rdquo;、第四条规定u0026ldquo;根据资金来源、项目性质和调控需要，政府投资资金安排可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。根据不同的投资方式，对投资项目分别采取相应的管理方式u0026rdquo;。就本案而言，应当恰当理解涉案u0026ldquo;批复u0026rdquo;所确定的项目建设所需资金由报送单位u0026ldquo;多渠道自行筹措解决u0026rdquo;的含义。从字面理解来看，u0026ldquo;多渠道自行筹措解决u0026rdquo;可以包括报送单位具备自有资金、请求财政拨付、投资补助等灵活多样的方式解决项目政府投资资金。马鞍山市园林绿化管理处作为全市地域范围内园林绿化建设、管理的政府职能部门，其无论从何渠道筹措而来的相关项目投资资金均应当纳入政府投资资金管理范围之内。4、国办发（2004）62号《国**公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》中明确确定政府出资的投资项目审批是政府的内部管理事项，不属于行政许可。综合上述理由，市发改委作出的马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》，既无违规之处，也不受《中华人民共和国行政许可法》的调整。故杨**就其涉案诉讼请求所持理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨**请求撤销马鞍山市发展和改革委员会作出的马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》的诉讼请求。案件受理费50元，由杨**负担。

上诉人诉称

杨*和上诉称：本案所涉项目不属于政府投资项目，应当适用行政许可法的相关规定，依据《**务院关于投资体制改革的决定》国发（2004）20号的规定：政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。本案中，马**（2011）46号批复上明确写明：所需资金由你单位多渠道自行筹措解决。由此可见，本项目不属于政府投资项目。被上诉人多次提及本案属于政府投资项目，不是行政许可行为，但被上诉人并没有向法庭提交证据证明本项目资金的来源是政府投资，也未对项目的资金来源情况进行阐明。依据《马鞍山市政府投资项目管理暂行办法》第十七条规定：采取直接投资、资本金注入方式的政府投资项目，项目单位应当编制项目建议书。项目建议书应当对项目建设的必要性、拟建地点、拟建规模、投资估算、资金筹措以及经济效益和社会效益进行初步分析，并按照要求提供有关文件。被上诉人提交的项目建议书中也没有关于资金筹措情况、资金来源的任何描述。一审法院在没有证据的情况下，认定批复中所述u0026ldquo;自筹资金u0026rdquo;包括保送单位具备自有资金、请求财政拨付、投资补助等没有任何事实及法律依据，纯属主观臆断。被上诉人作出的该立项批复是办理本项目其他手续的前提，并由此需要征收并拆除包括上诉人在内的土地和房屋。因此，该立项批复直接导致了上诉人的房屋被征收，上诉人与本案被诉行政行为存在重大利害关系，原审法院隔离了两者之间的关系，其对法律的理解是错误的。本项目应当适用《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，该法第三十六条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条第一款规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。被上诉人没有履行上述程序，严重侵害了上诉人的合法权利。上诉人通过马鞍山市国土资源局网站查询得知，本案所涉土地已经作为商服用地进行招拍挂程序。因此，涉案项目不存在建设的必要性，不是被告所称的马鞍山市政府的重点建设项目。综上所述，一审判决认定事实和适用法律均存在严重错误，应依法撤销，涉案的行政行为严重违反法律规定，应予撤销。请求二审法院依法撤销原判，发回重审或查清事实后依法改判。

被上诉人辩称

市发改委当庭答辩称：本案所涉项目被列为2011年马鞍山市重点项目投资计划，属马鞍山市人民政府的民生项目，关系到城市形象。涉案项目归口管理机关为马鞍山市园林绿化管理处。上诉人对涉案项目的资金来源问题提出质疑，被上诉人认为本案属于立项审批，只对资金筹措安排有个明确的意见即可。本案系政府投资项目，是内部管理的行政审批行为，不属于行政许可，被上诉人履行了法定程序。上诉人称被上诉人没有履行公示、告知、听证等程序，及上诉人所引用的**务院颁布的行政法规，均属于行政许可行为所应履行的程序。该程序不符合本案的基本情况。上诉人认为本案系行政许可行为是混淆了行政许可行为与行政审批行为的概念。综上，上诉人的上诉理由不能成立，依法应予驳回。请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。

原审被**改委向原审法院提供了作出被诉行政行为的证据及法律依据：

1、马鞍山市园林绿化管理处作出的（2011）36号《关于申请批准〈马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书〉的函》（附建议书）、市发改委窗口收文登记簿复印件各一份，证明涉案之项目的实施单位于2011年4月15日向被告报送了申请函件及项目建议书；2、《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》，证明被告依据《**务院关于投资体制改革的决定》和《**务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》的规定作出了审批行为；3、马鞍山市人民政府于2015年4月13日作出的马**（2014）80号《行政复议决定书》复印件一份，证明被告作出的审批行为已被复议机关维持；4、《**务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（含目录）（国办发（2004）62号）第7项、《马鞍山市政府投资项目管理暂行办法》第六条、《**务院关于投资体制改革的决定》国发（2004）20号第三条第四款、《中华人民共和国行政许可法》第二条、第三条，证明被告是依据《**务院关于投资体制改革的决定》对审批项目进行审查；被告系政府投资项目的审批机构，有权审批涉案项目；涉案项目是政府出资项目，是政府内部管理事项，不属于行政许可范围，也不属于《中华人民共和国行政许可法》的调整范围。

原审原告杨*和向原审法院提供如下证据：

1、原告身份证及户口簿复印件各一份、集体土地建设用地使用证复印件一份，证明原告的身份和诉讼主体资格及房屋的位置；2、马**（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》、信息公开告知书复印件各一份，证明原告向被告申请政府信息公开并得到涉案批复；3、马**（2014）80号《行政复议决定书》复印件一份、邮寄底单，证明原告的诉讼请求经过复议机关复议，但是马鞍山市人民政府的行政复议已经超过法定期限，复议决定是违法的。

以上证据随案移送本院。

经庭审质证：各方当事人对彼此向原审法院提交的证据的质证意见与原审一致。

本院查明

本院对原判的认证及认定的事实予以确认。

本院认为

本院认为：根据《**务院关于投资体制改革的决定》（国*（2004）20号）附件《政府核准的投资项目目录》（2004年本）第九条、《**务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号文）第二条第二款的规定，被上诉人市发改委具有对政府投资项目的项目建议书进行审批的行政职权。按照《**务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发（2004）62号）及其附件《保留的非行政许可审批项目目录（211项）》的规定，政府出资的投资项目属保留的非行政许可审批项目，这些项目，主要是政府的内部管理事项，不属于行政许可。因此，市发改委于2011年4月18日作出的马发改秘（2011）46号《关于马鞍山市葛羊路与东环路出入口、采石河路与东环路出入口环境综合整治项目建议书的批复》，属于政府的内部管理事项，不属于行政许可，该批复是针对马鞍山市园林绿化管理处作出的，符合《**务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》中关于u0026ldquo;实行审批制的政府投资项目，项目单位应首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续u0026rdquo;的程序规定，并未直接涉及到上诉人的土地征收及房屋拆迁等问题，对上诉人的权利义务没有产生实际影响。上诉人杨*和上诉认为市发改委作出的审批行为系行政许可行为，未告知其陈述申辩的权利，也未听取其意见，程序违法的上诉理由，没有相应的法律依据。综上，杨*和的上诉理由不能成立，依法不予支持。原判决正确，依法予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人杨*和负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十九日