龙岩漳**责任公司与漳平**源局国土行政答复二审行政判决书

审理经过

上诉人龙岩漳**责任公司因国土行政答复一案，不服漳平市人民法院（2015）漳行初字第4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年7月22日公开开庭审理了本案。上诉人龙岩漳**责任公司的委托代理人戴**，被上诉人漳平市国土资源局的委托代理人许**、徐**，原审第三人漳平市白石坑采石场的法定代表人蔡**及其委托代理人吴**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被诉行政行为：1、被上诉人漳平市国土资源局于2013年12月2日出具一份《关于漳平市白石坑采石场到期延续说明》，告知原审第三人漳平市白石坑采石场“根据《矿产资源法》及省、市、县矿产规划管理有关规定，漳平市白石坑采石场矿区范围与漳永高速公路的最近距离未达到500米，因此采矿权到期后将不再予延续”。2、2014年4月3日，被上诉人漳平市国土资源局出具了漳国土资（2014）69号《漳平市国土资源局关于漳平市白石坑采石场办理采矿证到期延续问题的复函》，告知原审第三人漳平市白石坑采石场“根据实际测量，漳平市白石坑采石场矿区范围在漳永高速东侧的500米范围内，按照《福建省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的通知》规定，漳平市白石坑采石场采矿许可证至2015年6月期满后，将不再予以办理延续登记”。

一审法院查明

原审查明，2010年10月22日，第三人漳平市白石坑采石场取得了漳平市国土资源局颁发的有效期从2010年10月22日至2015年6月23日止的采矿许可证，采矿地址为漳平市芦芝乡华寮白石坑。原告是漳州至永安高速公路龙岩段的建设单位，其施工地点某段与第三人白石坑采石场所在采矿地址漳平市芦芝乡华寮白石坑接近，原告遂于2010年12月15日与第三人签订一份《漳永高速公路项目矿产压覆协商意向书》。2013年11月份，第三人漳平市白石坑采石场向漳平市安全生产监督管理局提交非煤矿矿山企业安全生产许可证延期申请书，2013年12月24日，漳平市安全生产监督管理局作出《责令限期整改指令书》，认定在建的漳永高速公路在漳平市白石坑采石场爆破警戒范围内，矿山开采爆破作业会对正在施工建设及以后投入使用的漳永高速公路存在安全隐患，责令第三人对存在的安全隐患问题于2014年3月30日前整改完成。当日，还作出《关于退回漳平市白石坑采石场申办延期换证材料的通知》。期间，第三人法人代表蔡**口头向被告漳平市国土资源局矿产开发股咨询有关采石场采矿许可证到期延续相关事宜，被告于2013年12月2日出具一份《关于漳平市白石坑采石场到期延续说明》，告知第三人“根据《矿产资源法》及省、市、县矿产规划管理有关规定，漳平市白石坑采石场矿区范围与漳永高速公路的最近距离未达到500米，因此采矿权到期后将不再予延续”。2014年3月31日，第三人以书面方式再次向被告提交了《关于办理采矿证到期延续问题的请示》，2014年4月3日，被告出具了漳国土资（2014）69号《漳平市国土资源局关于漳平市白石坑采石场办理采矿证到期延续问题的复函》，告知第三人“根据实际测量，漳平市白石坑采石场矿区范围在漳永高速东侧的500米范围内，按照《福建省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的通知》规定，漳平市白石坑采石场采矿许可证至2015年6月期满后，将不再予以办理延续登记”。2014年4月22日，第三人漳平市白石坑采石场向龙岩**民法院提出民事诉讼，要求原告支付第三人停产关闭各类损失。2014年4月29日，原告收到第三人诉原告财产损害赔偿纠纷案件的诉讼材料，获悉被告对第三人作出了《关于漳平市白石坑采石场到期延续说明》《漳平市国土资源局关于漳平市白石坑采石场办理采矿证到期延续问题的复函》等行政行为。原告认为被告作出的行政行为侵犯其合法权益，遂于2014年5月28日提起行政诉讼，请求撤销被告的《说明》、《复函》。本院于同年8月22日作出（2014）行初字第号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服，提起上诉。2014年11月24日，龙岩**民法院作出（2014）行终字第号行政裁定，撤销一审裁定，指令本院对本案继续审理。

一审法院认为

原审认为，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行政行为，它包括行政许可和行政许可相关行为，例如许可证的变更及延续。由于行政许可是依申请的行政行为，公民、法人或者其他组织的申请是对行政程序的发动，因此，申请人应当提交材料证明自己符合许可的条件、标准，同时承担诚信义务，对自己的申请作出真实的意思表示，对所提交的材料实质内容的真实性负责等。行政机关在收到申请人的材料后应当进行审查，行政机关的审查责任主要有两种：一是形式审查责任，一是实质审查责任。形式审查责任主要适用于受理阶段对行政许可申请的审查，形式审查不涉及申请材料的实质内容，主要审查申请材料的数量、种类、格式是否符合要求，申请人是否有必要申请行政许可以及本机关有无管辖权等等。本案第三人漳平市白石坑采石场法定代表人蔡**于2013年12月2日口头向被告漳平市国土资源局矿产开发股咨询有关其采石场采矿许可证到期延续相关事宜，于2014年3月31日以书面方式再次向被告提交了《关于办理采矿证到期延续问题的请示》，其先后两次的行为均不符合行政许可法规定的关于公民、法人或者其他组织申请行政许可的形式或程序性要件，没有直接作出申请行政许可延期的意思表示，而是对未来某段时间申请许可证延期的一种咨询，对于第三人的咨询行为，本院认为不宜认定为行政许可的申请行为，而应当是一种对行政主管部门的咨询，不能产生启动行政程序的法律效果。

从当代依法行政，建设服务型政府的角度来看，申请人无论在实体法上有没有权利，都有通过程序合法的申请，要求行政主体予以应答的权利。对于符合程序法规定，但不符合实体法规定的申请，行政主体可以依法拒绝，但不得对此类申请没有任何意思表示。否则，即构成迟延不作为。被告漳平市国土资源局作为该项行政许可主管部门，在收到行政相对人即本案第三人先后两次的办理许可证延期相关事项的咨询和请示后，根据《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《矿产资源规划编制实施办法》《矿产资源规划管理暂行办法》《矿产资源开采登记管理法》《福建省矿产资源条例》及闽政（2009）9号文件等规定，作出《关于漳平市白石坑采石场到期延续说明》、《漳平市国土资源局关于漳平市白石坑采石场办理采矿证到期延续问题的复函》的答复，符合依法行政、高效便民的要求，依法应当予以支持。

原告认为被告漳平市国土资源局据此作出的《关于漳平市白石坑采石场到期延续说明》、《漳平市国土资源局关于漳平市白石坑采石场办理采矿证到期延续问题的复函》系对第三人漳平市白石坑采石场作出的不予延期的行政许可，且该具体行政行为没有按照《行政许可法》的相关程序性规定作出，违反法定程序，应该予以撤销的理由不充分，本院依法予以驳回。

综上所述，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，遂判决：驳回原告龙岩漳**责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告龙岩漳**责任公司负担。

上诉人诉称

宣判后，原审原告龙岩漳**责任公司不服，向本院上诉称：1、一审法院认定事实错误。2、被上诉人的具体行政行为没有事实法律依据、违反法定程序应予撤销。3、本案应适用《公路安全保护条例》的规定。4、退一步讲，即使认定第三人的采石场在禁采区范围内，按照被上诉人提供的规范性文件《福建省人民政府关于进一步加强矿产勘查开发的通知》一（三）条的规定，对于禁采区范围内已设置采矿权的矿山，应由所在地市、县人民政府限期关闭，关闭后采矿许可证由原发证机关予以注销，而不是被上诉人作出的不予延期。上诉请求：1、撤销原判；2、撤销被上诉人于2013年12月2日作出的《关于漳平市白石坑采石场到期延续说明》、于2014年4月3日作出的《漳平市国土资源局关于白石坑采石场办理采矿证到期延续问题的复函》。

被上诉人辩称

被上诉人漳平市国土资源局答辩称：1、一审判决事实清楚，证据确实充分，应予以维持。2、被上诉人作出的处理正确，上诉人的上诉理由不能成立。被上诉人作出的答复，仅仅是指导意义，并不是具体的行政行为，不受司法审查。3、上诉人认为应当适用《公路安全保护条例》是错误的，根据《矿产资源法》等相关规定，在高速公路范围500米内是属于禁采区，可见本案中适用《矿产保护法》的规定，而不是适用《公路安全保护条例》的规定。4、被上诉人的行政答复行为没有违背法律规定，上诉人诉称违反法律的事实不成立。采石场采矿证还未到期，只是来咨询采石场采矿许可证到期延续相关事宜，并不应认定为行政许可的申请行为。法律对于申请延期的情形并没有任何强制性程序规定要求进行听证。在高速公路建设之前，上诉人就已经知晓与采石场的利益冲突，并已签署承诺书对采石场进行赔偿，其对将发生的后果是预知的，不存在后知的情形。请求：驳回上诉，维持原判。

原审第三人漳平市白石坑采石场答辩称：1、上诉人起诉已经超出法定期限。2、漳平市国土资源局作出的行政行为事实清楚、适用依据准确、程序合法，应予以维持。3、上诉人对《公路保护条例》适用存在错误的理解。4、由于办理采矿许可证到期延续的手续复杂，需要委托有资质的机构编制相关材料，编制材料需要几个月甚至长达一年的时间，鉴于此，答辩人提前启动办理此事，这恰恰符合《中华人民共和国行政许可法》第五十条所规定的“有效期届满前三十日前”提出申请的规定，而非上诉人所称的“违法受理”。并且因上诉人的高速公路项目也不可能取消或改线，故高速路与石场的安全影响关系是不可变的事实，漳平市国土资源局据此事实进行答复、告知，这完全符合行政行为的规定。5、上诉人起诉否认省、市、县三级规范性文件，这种理由和逻辑是错误的、不成立的。请求：驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理查明，上诉人对原审查明的事实有异议的是：1、对一审判决书第十六页倒数第2-3行中“2013年12月24日，漳平市安全生产监督管理局作出《责令限期整改指令书》”有异议，认为应是“2013年12月26日”。2、对一审判决书第十七页第3-4行中“当日，被告还作出《关于退回漳平市白石坑采石场申办延期换证材料的通知》。”有异议，认为“当日”应是“2014年3月30日”。3、对一审判决书第十七页第4-6行中“期间，第三人法人代表蔡**口头向被告漳平市国土资源局矿产开发股咨询有关采石场采矿许可证到期延续相关事宜”有异议，认为应是“2013年12月2日前口头申请，而不是口头咨询”。被上诉人及原审第三人对一审判决认定的事实无异议，本院对双方无异议的事实予以确认。

二审庭审中上诉人提供一份“龙岩**民法院（2014）行终字第号行政裁定书”，证明被上诉人的行为是可诉的具体行政行为，且对上诉人及原审第三人的权利产生了实际影响，上诉人具有诉讼主体资格。

被上诉人质证认为：该份证据不属于新证据。原审第三人质证认为：真实性没有异议，能够证明本案属于可诉的具体行政行为，一审认定为是咨询是不妥，请求二审法院予以纠正。

本院认为

本院认为，上诉人提交的证据属于已经发生法律效力的裁定，依法应当作为定案证据。

被上诉人在一审举证期限内提交的证据足以证明上诉人异议的事实不成立，本院对其异议的事实不予采纳。

综上，本院除确认一审查明事实外，另查明，本院（2014）行终字第号行政裁定属于人民法院已经发生法律效力的裁定，该裁定确认了“漳平市国土资源局的答复、说明行为是可诉的具体行政行为……故龙岩**限责任公司与漳平市国土资源局的具体行政行为之间存在法律上的利害关系，其具备提起行政诉讼的主体资格。”

本院认为，第一，上诉人及原审第三人对被上诉人的执法主体资格无异议，本院经审查，被上诉人的执法主体适格，依法予以确认。

第二，被上诉人对原审第三人新所作的《关于漳平市白石坑采石场到期延续说明》、《漳平市国土资源局关于白石坑采石场办理采矿证到期延续问题的复函》，是基于原审第三人提交的龙岩**有限公司测量显示：漳平市白石坑采石场矿区范围与在建的漳永高速公路最近距离为185.61米而做出的行政答复，不属于行政许可，故不适用《行政许可法》中的有关程序规定，且此种答复属于不完全的行政行为，法律上并无强制的程序规定，故上诉人主张被上诉人违反《行政许可法》的程序规定于法无据，本院依法不予采纳。

第三，被诉行政行为适用的虽然是《漳平市矿产资源总体规划（2008-2015）》、《福建省人民政府关于进一步加强矿产资源勘查开发管理的通知》（闽政（2009）9号），但该二份规范性文件是依据1994年3月26日国务院令第152号《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第二十六条、中华人民共和国国土资源部令第55号《矿产资源规划编制实施办法》第八条的授权制定的，故在该二份规范性文件的行政区域内应为合法、有效，上诉人由此主张被诉行政行为适用法律、法规错误及应当适用《公路安全保护条例》第十七条规定的上诉理由不成立，本院依法不予采纳。

综上，被上诉人作出的被诉行政行为，适用法律正确，程序合法，应予以维持。原判认定事实清楚，但原审法院无视本院（2014）行终字第号行政裁定属于已经发生法律效力裁定的存在，仍认为“是一种对行政主管部门的咨询，不能产生启动行政程序的法律效果”是错误的，本院依法予以纠正。上诉人的上诉理由不成立，本院不予采纳。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人龙**限责任公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月二十四日