郭**与福建**乡规划局规划行政认定二审行政判决书

审理经过

上诉人郭**因规划行政认定一案，不服龙岩市新罗区人民法院（2015）龙新行初字第45号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，于2015年8月11日公开开庭审理了本案。上诉人郭**的委托代理人梁**，被上诉人龙岩市城乡规划局的委托代理人卢**到庭参加诉讼，原审第三人蒋**、曹**经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。

被诉行政行为：因紫金名苑安置地建设项目需要，上诉人、两原审第三人合建房屋列入征收范围，被上诉人在该房屋产权及用途确定表上出具审查意见，认定上诉人、两原审第三人合建房屋地点规划用途为住宅，该房屋建设未经规划主管部门审批。

一审法院查明

原审查明，2012年10月15日，龙岩市人民政府发布龙政征决（2012）22号《关书》，决定征收东至龙岩大道二期两侧收储用地、西至排头村居民区、南至规划景阳小区收储用地、北至人民路范围内的房屋。原告与第三人蒋**、曹**共有的房屋位于龙岩市新罗区西陂镇西山村，在该项目建设范围内。1997年航拍测绘时，上述被征收房屋为土一层，占地面积155.6㎡。被征收房屋现状为混合结构五层建筑，建筑面积793.58㎡，其中第一层建筑面积155.6㎡及梯间面积17.85㎡共173.45㎡，未办理房屋产权登记。房屋涉及的土地已办理土地登记手续，宗地图记载原告土地面积104.96㎡、蒋**土地面积73.42㎡、曹**土地面积96.47㎡。被告在《紫金名苑安置地建设项目征收房屋产权及用途确认表》上出具审查意见，1、该房屋地点规划用途为住宅；2、该房屋建设未经规划主管部门审批。龙岩市国土资源局出具该房屋一层占地155.6㎡，该户155.6㎡未办理土地使用权证，但155.6㎡在宗地范围内，土地用途为住宅的审查意见，龙岩市住房和城乡建设局作出如下认定：1、认定该房屋用途为住宅。2、认定一层155.6㎡，二层梯间面积17.85㎡，计173.45㎡为合法产权，其余面积不予认定合法产权。2014年5月7日，龙岩市人民政府作出房屋征收补偿决定书，原告不服，向福建省人民政府提起行政复议，2014年12月26日，复议机关作出维持的复议决定。原告对被告作出的审查意见不服，向本院提起行政诉讼。原审另查明，原告等人合建房屋于1999年10月13日前已建至第三层。

一审法院认为

原审认为，根据《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国城乡规划法》的规定，被告负有对龙岩市辖区内城市和城乡规划进行管理的法定职责，作出被诉审查意见权源有据。被告对原告、第三人房屋作出规划审查意见，仅是提供给产权认定部门龙岩市住房和城乡建设局作为产权认定的依据，属内部行为，无需将该审查意见告知原告，因此，原告主张被告违反法定程序，不能成立。由于被告的审查意见已经加盖印章连同产权认定部门的认定结论一并送达给当事人，将审查的内容外化，故原告有权提起诉讼。本案主要争议焦点在于原告、第三人房屋建设是否经规划行政主管部门审批，因原告未能举证证明其经规划行政主管部门审批，应认定未经规划行政主管部门审批。被告作出的审查意见符合客观事实，原告要求撤销，依法不予支持。被告主张原告起诉已超过法定期限，但举证不能，依法不予采信。两第三人经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，不影响案件的审理，遂依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告郭**的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭**负担。

上诉人诉称

宣判后，原审原告郭**不服，向本院上诉称：1、原判认定上诉人在城市规划区之外的农村住宅建设需要办理建设工程规划许可证，适用法律严重错误。本案应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》及《福建省村镇建设管理条例》，而不应适用《城市规划法》。根据龙岩市人民政府1999年颁布的《龙岩市中心城市规划管理暂行规定》的规定，上诉人涉案房屋所在地龙岩市新罗区西陂镇西三村于1999年10月21日才列入龙岩市城市规划区，在此之前不属于城市规划区，上诉人的涉案房屋建造于1999年10月21日之前，根据《龙岩市中心城市规划管理暂行规定》，应适用《村庄和集镇规划建设管理条例》及《福建省村镇建设管理条例》，《中华人民共和国城市规划法》于1989年颁发，该法只适用于城市规划区的房屋建设规划管理，本案不能适用《中华人民共和国城市规划法》调整。2、原判认定被诉规划审查意见“外化”，上诉人有权提起诉讼，又认定被诉规划审查意见属于“内部”行为，无须将该审查意见告知上诉人，无须遵循法定程序，原审上述认定完全自相矛盾，其在法律适用上完全错误。原判认定被诉规划审查意见外化，上诉人有权提起诉讼，也即认定被诉规划审查意见为具体行政行为，被上诉人作出的规划审查意见严重影响到上诉人的财产权益，应当遵循法定程序，不能以任何借口规避这一法定义务。被上诉人在答辩状及一审法庭调查阶段明确确认作出涉案具体行政行为根本未向上诉人进行调查和询问，未告知上诉人陈**及申辩权，未将作出涉案具体行政行为的文书依法送达上诉人，被上诉人作出涉案具体行政行为严重违反法定程序，完全违法。原判认定被诉具体行政行为无须遵循法定程序，无须依法送达上诉人等行政相对人，并援引《最**法院关于执行若干问题的解释》度16条第4项之规定驳回上诉人的诉讼请求，适用法律错误。综上，请求：撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的上诉人位于龙岩市新罗区西陂镇西三村三组49号的房屋未经规划行政主管部门审批的认定结论这一具体行政行为。

被上诉人辩称

被上诉人龙岩市城乡规划局答辩称：1、上诉人起诉涉及的龙岩市新罗区西陂镇西三村属于我市中心城市规划区。作为负责我市城乡规划管理工作的法定职能部门，依法向房屋产权认定主管部门提供规划审查意见，是答辩人的职责。2、答辩人关于本案涉及房屋所在地点规划用途为住宅及该房屋建设未经规划行政主管部门审批的审查意见符合客观事实。3、上诉人在本案中提出的关于本案涉及房屋建设应适用的法律法规等问题，与本案涉及房屋建设是否经过规划行政主管部门审批的争议焦点属于两个不同的问题，与本案没有关联性。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。请求：驳回上诉，维持原判。

本院查明

经审理查明，上诉人郭**提出上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料全部随案移送本院。经审查，双方当事人对原审判决查明的事实均无异议，本院依法予以确认。

在二审诉讼期间，各方当事人均未向本院提供新的证据，本院查明事实及采纳的证据与原审法院一致。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”本案，上诉人涉案房屋于1999年10月21日已列入城市规划区，根据上述规定，被上诉人作为市城乡规划局有权对该房屋作出是否有经过规划行政审批认定的主体资格，上诉人主张因涉案房屋建于1999年10月21日前，故应适用《福建省村镇建设管理条例》及**务院《村庄和集镇规划建设管理条例》的规定，而不应适用《中华人民共和国城乡规划法》的上诉理由不成立，本院依法不予采纳。

关于被上诉人对上诉人涉案房屋作出“未经规划行政主管部门审批”的认定是否合法问题。本院认为，第一、根据查明的事实，被上诉人作出上述认定，是应房屋产权认定部门的要求出具的，上诉人只是与被上诉人作出的上述认定具有法律上的利害关系，不是直接相对人，被上诉人未告知上诉人的陈述、申辩权，未将上述认定送达给上诉人，并不导致该认定无效，故上诉人主张被上诉人作出被诉行政行为，未告知其陈述、申辩等权利，应予以撤销的上诉理由不成立，本院依法不予采纳。第二、在庭审中，上诉人并未提交涉案房屋的建设工程规划许可证的相关证据，也未提供行政主管部门批准建设该涉案房屋的相关证据，被上诉人作出涉案建筑物“未经规划行政主管部门审批”的认定具有事实根据，并无不当。涉案建筑物是否需要审批与是否经过审批是两个不同概念，上诉人以涉案建筑物无需经审批为由，主张被上诉人对涉案建筑物作出未经过审批的认定不合法的上诉理由不成立，依法不予采信。

综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持，上诉人的上诉理由，本院不予采纳。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款，修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人郭**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月一日