马**、吴*与国家**海分局行政确认二审行政裁定书

审理经过

上诉人马**因诉被上诉人国家**海分局、原审第三人国家**预报中心确认行政行为违法一案，不服青岛市崂山区人民法院（2015）崂行初字第62号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院认为

原审法院经审查认为，根据原告提交的国家**预报中心于2014年10月11日22时、2014年10月12日8时、2014年10月12日16时先后发布风暴潮警报，级别分别为风暴潮Ⅱ级警报（橙色）、风暴潮Ⅱ级警报（橙色）和风暴潮Ⅲ级警报（黄色）。该《风暴潮警报》先后发往国家海洋局、国家海洋局预报减灾司、山东省人民政府总值班室、国家**报中心、北**办公室、北**局预报减灾处、山东省海洋与渔业厅、山**预报台等31个单位。被告将《风暴潮警报》抄送国家海洋局等31个单位的行为属于机关之间的公文流转，该行为不属于行政受案范围。关于原告提出的被告发布的《2014年北海区海洋灾害公报》中“2014北海区海洋灾害未造成死亡和失踪”的内容与死亡事实不符的问题，原告可直接向被告申请对该信息予以修正。综上，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款之规定，裁定：驳回原告吴*、马**的起诉。案件受理费50元予以退还。

上诉人诉称

上诉人马**不服，上诉称，一审法院未经开庭审理即作出驳回起诉裁定，其依据的事实和理由明显不足，具体理由如下：1、一审法院没有审理上诉人的第一个诉讼请求，却为上诉人捏造了另一个诉讼请求，违法了不告不理原则。上诉人的第一条诉求为“确认被上诉人未要求国家**预报中心将2014年10月11日22时和10月12日8时的风暴潮警报抄送潍坊滨**区管委会等单位的行为违法”，所诉的是一种行政管理行为，即北**局对于北海预报中心的行政管理行为对上诉人的实体权利产生了重大影响，故要求确认北**局错误管理预报中心预警信息的行为违法，符合行政诉讼法第四十九条规定的公民提起行政诉讼的条件，原告身份系因被告错误管理预报中心预警信息而受害的吴**家属，属于同行政行为有利害关系的公民或其近亲属，被告和第三人主体明确就是国家海洋局北**局及其预报中心，具体诉讼请求为确认行政行为违法之诉并有事实依据，属于崂**法院管辖。一审驳回起诉的主要理由是认为被上诉人抄送风暴潮警报属于内部行政行为，不属于法院受案范围。但是这同上诉人的诉求明显不符。上诉人并未要求被上诉人抄送风暴潮警报到其他单位，而是要求确认被上诉人未要求第三人抄送的不作为行为违法，上诉人所诉求的是被上诉人对第三人的行政管理不作为而不是第三人的抄送行为，抄送的主体是第三人而非被上诉人，并不是被上诉人抄送而是第三人抄送，上诉人所诉求的就是被上诉人未要求第三人将警报抄送潍坊滨海相关单位的行为违法。因此一审裁定同上诉人的诉求之间南辕北辙，违反了不告不理原则。上诉人所诉求的“被上诉人对第三人行政管理不作为”一审法院并没有进行任何审理，却凭空捏造了一个上诉人的诉求为确认“被上诉人将警报抄送其他单位的行为违法”，犯了“不告不理、不告而理”的错误。退一步讲即使第三人抄送行为属于内部行政行为，但被上诉人对第三人的行政管理却不是内部行政行为。被上诉人的法定职责第七项为“承担海区海洋环境监视、监测和观测预报体系的管理，发布海区海洋环境通报、公报、预报和海洋灾害预警报；监督管理海区防灾减灾工作”，因此加强对第三人的管理属于观测预报体系管理范畴，被上诉人未对第三人加强预报体系管理，属于怠于行使法定职责，使本来能避免的风暴潮群死群伤事故未能避免。假如说第三人在预警信息中明确抄送潍坊滨海管委会，滨海管委会肯定要启动应急预案，进行二级应急响应，景区关闭之后上诉人亲属吴**就不能进入景区，其就不会死亡。对于第三人的抄送范围，被上诉人从来都是知情的，但却从来没有要求过第三人扩大抄送范围，导致涉案事故发生，因此被上诉人存在重大职务过失，一审法院擅自更改上诉人的诉讼请求，客观上掩盖了被上诉人的职务过失。2、关于上诉人的第二个诉求，被上诉人至今为止没有任何死亡人数的修正，其违法行为持续存在，因此上诉人要求确认其死亡人数为0人的内容违法，符合行政诉讼法司法解释（法释（2000）第8号）第五十条的规定，既然针对改变后的行政行为原告不撤诉尚且能确认违法，本案的行政行为没有任何改变，上诉人要求确认其内容违法，完全符合行政诉讼法规定的诉权要求。一审法院要求上诉人直接申请修正，固然是上诉人的权利，但被上诉人是否同意修正，却是被上诉人自主决定的，假如经申请被上诉人主动修正，上诉人对修正前的要求确认违法也完全符合行政诉讼法司法解释第五十条的规定；假如被上诉人拒绝修正，上诉人的诉权就能保证上诉人的合法权益有救济途径，因此无论被上诉人是否修正，上诉人都有诉权。一审法院侵害了上诉人的诉权，限制了上诉人的诉讼权利，客观上导致了该起谎报瞒报的事故连死亡人数都没有一个精准统计，明明死亡七人，反映到国家文件上却是零人，既然存在谎报瞒报，上诉人要求纠正怎么还遇到这么多的困难呢？请求二审法院本着对人民群众高度负责的态度，纠正该起谎报瞒报案，不要成为谎报瞒报的共同实施者。另外关于“直接申请修正”就可以不予审理驳回起诉，一审法院并未给出具体的法条适用。行政诉讼法及其所有司法解释没有任何一条是说原告能自行申请纠正的就不予受理或驳回起诉。假如按照一审法院的逻辑，行政处罚案件，被处罚人认为处罚过高，可直接申请处罚机关纠正，被处罚人不申请纠正向法院起诉的，法院可以以被处罚人可以直接申请纠正为由驳回起诉，显然是极为荒唐的；行政许可案件，行政机关向被许可人发放的营业执照内容上存在错误，被许可人不向原行政机关申请修正而是直接向法院起诉的，法院可以驳回起诉，这样一来，哪里还会有行政争议存在？综上所述，一审法院没有就上诉人的诉讼请求进行审理，却审理了一个并不存在的诉讼请求；违反了不告不理的原则；被上诉人发布错误的死亡人数信息，上诉人寻求司法救济予以纠正，均是合法诉权的使用，请二审法院撤销原裁定，依法改判或发回崂**院重审。

本院认为

经审查，本院认为，被上诉人国家**海分局是否负有要求国家**预报中心将海洋风暴警报等气象灾害信息抄送到任何具体单位的法定职责，以及国家**预报中心将海洋风暴警报等气象灾害信息抄送的行为与上诉人之间并无直接的利害关系。被上诉人所编制的《2014年北海区海洋灾害公报》并未对上诉人确定具体的权利义务关系，因而不具有可诉性。原审法院裁定驳回起诉结果正确，本院予以维持，上诉人的上诉缺乏法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十一月二十三日