张*与黄梅**划局、黄梅县城市管理执法局一审行政判决书

审理经过

原告张*诉被告黄梅县城乡规划局（以下简称“黄梅县规划局”）、黄梅县城市管理执法局（以下简称“黄梅县执法局”）不履行法定职责一案，于2015年5月14日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案，依法向被告黄梅县规划局、黄梅县执法局送达了行政诉状副本、应诉通知书等法律文书，并依法组成合议庭，于2015年7月16日公开开庭审理了本案。原告张*及其委托代理人张**，被告黄梅县规划局委托代理人洪**，被告黄梅县执法局委托代理人石**、胡**，第三人邓*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告张**称，其与邓*签订《房屋租赁合同》，约定由邓*将其位于黄*大道521号整栋楼及附属设施和400m2左右的空地出租给张*，已交付定金15万元。后邓*单方通知解除合同，张*不服向黄*县人民法院提起违约赔偿损失之诉。双方均不服向黄冈**民法院提起上诉。2014年9月5日，黄冈**民法院终审认为，邓*的房屋批建六层，实际建设为八层，且未取得建设工程规划许可证，依据最**法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条“出租人未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”，驳回了张*的诉讼请求。后张*向二被告多次投诉，要求二被告履行法定职责，二被告至今没有回复。故起诉要求：1、确认二被告不履行法定职责行为违法；2、判令二被告对违法建筑行为依法予以立案查处；3、判令二被告承担因其不作为给原告张*造成的损失。为支持其诉讼主张，张*向本院提交了以下证据：1、张*的身份证复印件。拟证明张*的身份情况；2、2013年5月22日张*与邓*订立的房屋租赁合同复印件。拟证明张*与被诉行为有利害关系；3、黄冈**民法院（2014）鄂黄**一终字00598号民事判决书复印件。拟证明承租房屋规划违法，导致张*败诉；4、投诉书及邮政挂号信函收据复印件。拟证明张*已向二被告投诉要求二被告履行法定职责的事实。

被告辩称

被告黄梅县规划局辩称：一、邓*向黄梅县规划局提交相关资料，经审查符合法律规定，遂批准邓*建造一栋6层，占地面积114m2，建筑面积684m2的住宅房屋，办理了相关许可手续，黄梅县规划局已履行了法定职责。二、邓*超范围违法建设行为应由黄梅县执法局处理。根据湖北省人民政府鄂**（2012）97号《关于批准黄梅县开展相对集中行政处罚权工作的批复》和黄梅县机构编制委员会梅*（2011）25号《关于印发黄梅县城市管理执法局主要职责机构设置和人员编制规定的通知》，邓*在黄梅县规划局批准之外违法建设建筑物的，依法应由黄梅县执法局处理。在法定期限内黄梅县规划局提交了以下证据、依据：1、黄梅县规划局机构组织代码；2、邓*个人建设工程规划许可申请表（2012年2月10日）复印件；3、邓*身份证、户口本（曾用名邓志兵）复印件；4、邓*的土地使用证［梅集用（2011）013811705号］；5、2011年2月10日黄梅县城区**小组办公室出具的城区个人申报受理旧房翻建核实补办事项准予表复印件；6、黄梅县明日规划报建咨询服务有限公司报告复印件；7、黄梅县规划设计室规划设计图纸复印件；8、个人建设工程许可审批表复印件；9、湖北省人民政府鄂**（2012）97号文件《关于批准黄梅县开展相对集中行政处罚权工作的批复》复印件；10、黄梅县机构编制委员会梅*（2011）25号《关于印发黄梅县城市管理执法局主要职责机构设置和人员编制规定的通知》复印件。

被告黄梅县执法局辩称：一、黄梅县执法局于2012年12月20日发现邓*违法加层时进行了立案，并于2013年4月19日对邓*作出行政处罚：1、补办规划手续，消除对规划实施的影响；2、处罚款35000元。2013年4月23日，邓*履行了罚款事项。二、张**向黄梅县执法局多次投诉并邮寄书面材料，但黄梅县执法局没有收到。三、张*未经核实就与邓*签订《房屋租赁合同》导致合同无效的不利后果，与黄梅县执法局没有因果关系，应通过民事诉讼途径解决，故应驳回张*的诉讼请求。在法定期限内黄梅县执法局向本院提交了以下证据：1、2012年12月20日的立案审批表复印件。拟证明对邓*的违法行为已依法立案；2、2012年12月20日违法建设停工通知书复印件。拟证明已下达了停工通知书；3、送达回证复印件。拟证明已于当日送达邓*；4、2012年12月20日、2013年1月7日对邓*的调查笔录复印件。拟证明对邓*进行了询问；5、邓*、邓**的身份证复印件。拟证明违建当事人的身份情况；6、邓*、邓**的集体土地使用证复印件。拟证明邓*具有合法的土地使用权；7、2012年5月17日加盖黄梅县规划局印章的建设工程规划许可证（副本）复印件三份。拟证明邓*所建房屋规划审批为六层；8、2013年1月19日案件调查终结报告复印件。拟证明违建行为的调查结果；9、2013年1月20日，案件处理审批表复印件。拟证明审批过程；10、2013年4月15日的行政处罚告知书复印件。拟证明符合法定程序；11、2013年4月19日的行政处罚决定书复印件。拟证明已作出行政处罚，邓*已签收；12、2013年4月23日湖北省非税收收入一般缴款书（回单）复印件。拟证明邓*已履行了行政处罚决定书的处罚金额。

第三人邓**审中述称：张*租房前，已明确告知张*，规划六层邓*做了八层，也有电话录音证实。处罚已处罚完毕了，该交的邓*都交了。邓*没有提交证据。

经庭审质证，被告黄梅县规划局对原告张*出示的证据1、2、3的真实性无异议，但认为民事诉讼与行政诉讼没有关系。证据4有异议，复印件上的时间看不清，且没有收到投诉的东西。被告黄梅县执法局对原告张*出示的证据质证意见与被告黄梅县规划局一致。第三人邓*没有异议。

原告张*对被告黄梅县规划局出示的证据1、2、3、4、5、6、7、8没有异议，对证据9、10的证明目的有异议，认为没有办理移交手续。被告黄梅县执法局、第三人邓*对上述证据无异议。

原告张*对被告黄梅县执法局出示的12组证据的真实性无异议，但达不到证明目的，认为通过质证恰好证明了被告黄梅县执法局没有履行法定职责。被告黄梅县规划局、第三人邓*对上述证据无异议。

经质证，本院认为原告张*出示的证据4是挂号邮寄给被告黄梅县规划局、黄梅县执法局的挂号信函收据复印件。二被告认为没有收到投诉信函，需进一步提供二被告签收登记手续，无此项内容则推定二被告举证不能。故原告张*提供的证据4本院应予采信。对原告张*出示的证据1、2、3，二被告与第三人邓*均无异议，本院予以采信。

对被告黄梅县规划局出示的证据9、10，虽然原告张*对其证明目的有异议，但不能否定证据的“三性”，应予采信。

对被告黄梅县执法局出示的12组证据，原告张*对其真实性并无异议，其中证据5邓*2011年10月13日123m2的集体土地使用证、2000年12月27日老住宅114m2的集体土地使用证和邓**114m2的老住宅集体土地使用证与证据7**的两份建设工程规划许可证、邓**的一份建设工程规划许可证。而在被告黄梅县规划局出示的证据中，并没有邓**的相关申请、许可。虽然证据5、7能证实邓*翻建房屋的合法性，但却不能证实邓**一起翻建房屋的合法性。

对上述无异议的证据，本院予以采信。

本院查明

经审理查明，2012年2月10日，邓*（曾**）因生活工作需要向黄梅县规划局递交申请，拟将位于黄梅大道521号旧房翻建成六层框架结构的楼房，并向黄梅县规划局提交了邓*本人的身份证、户口本、两份集体土地使用证、黄梅县城区**小组办公室出具的城区个人申报受理旧房翻建核实补办事项准予表等资料，黄梅县规划局规划设计室出具了规划设计为六层的图纸，经审批会签，黄梅县规划局批准了同意邓*建设高度为21m、占地面积为123m2的6层房屋，总建筑面积为738m2。

2012年12月20日黄梅县执法局在巡查中发现邓*在黄梅大道521号所建房屋超出审批层数，遂对违建人邓*制作了调查笔录后立案，并于同日向邓*下达了“未经黄梅县城市管理执法局处理，不得继续进行违法建设行为”的停工通知书。之后，审核了邓*两份使用面积共为237m2的集体土地使用证、邓**的使用面积为114m2的集体土地使用证以及颁发给邓*两份建设工程规划许可证（副本），邓**的建设工程规划许可证（副本）于2013年1月19日制作了案件调查终结报告、案件处理审批表。于2013年4月15日向邓*送达了《行政处罚听证（权利）告知书》，拟对邓*作出：1、补办规划手续，消除对规划实施的影响；2、处罚人民币35000.00元。同月19日向邓*送达了行政处罚决定书，内容为：1、补办规划手续，消除对规划实施的影响；2、处罚人民币35000.00元。2013年4月23日，邓*缴纳了罚款。

本院认为

2013年5月22日，张*与邓*签订《房屋租赁合同》约定，邓*将其位于黄梅县黄梅大道521号房屋整栋楼（五间八层）及附属设施、停车场、空地等出租给张*使用，租凭期限从2014年2月1日至2030年1月30日，总计16年，租金566万元，从2013年8月1日至2014年2月1日为邓*给张*的装修期，不计租金。2013年6月13日，张*向邓*交付定金15万元。由于张*租用该房屋用于经营酒店，因该房屋及附属设施不适合酒店装修情况，张*于2013年6月22日、8月5日、8月11日、8月22日四次交施工图纸给邓*，并约定由邓*代为建设，张*支付价款。后双方发生矛盾，2013年11月5日，张*诉至法院，以邓*违反租赁合同构成违法为由，要求判令邓*继续履行租赁合同，并赔偿违约金50万元及损失24万元。一审判决后，双方均提起上诉。经黄冈**民法院（2014）鄂黄**一终字第00598号民事判决认为：邓*与张*签订房屋租赁合同出租给张*的房屋未依法取得建设规划许可证，根据《最**法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效，但在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可证或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效”的规定，确认邓*与张*于2013年5月22日签订的《房屋租赁合同》为无效合同，于2014年7月23日判决驳回了张*的诉讼请求。

2015年1月19日张*向黄梅县规划局、城市执法局挂号邮寄了书面投诉材料，未获结果，遂向本院提起行政诉讼，要求判决确认黄梅县规划局不履行法定职责行为违法，责令对违法建筑行为予以立案查处，同时赔偿张*的损失。

本院认为一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款，第三人邓*在黄梅县黄梅大道521号的翻建房屋行为属于被告黄梅县规划局履行其规划审批的职责范围。二、根据被告黄梅县规划局提供第三人邓*翻建房屋的申请表、集体土地使用证、个人建设工程规划许可证审批表及审批会签章，第三人邓*仅申请许可的是占地面积为123m2，建筑面积为738m2六层楼房。而根据被告黄梅县执法局提供的第三人邓*二份集体土地使用证、邓**的一份集体土地使用证及第三人邓*的二份建设工程规划许可证（副本）、邓**的一份建设工程规划许可证（副本）。被告黄梅县规划局应分别批准了邓*、邓**的建设工程规划许可。结合黄冈**民法院（2014）鄂黄**一终字第00598号判决中所查明的事实，第三人邓*实际建设的是一栋五间八层房屋。被告黄梅县规划局虽然未提供第三人邓*全部建房和邓**合建房屋的建设工程规划许可审批过程中的手续和审批结果，但第三人邓*在被告黄梅县执法局查处过程中已向该局提供了五间六层的合法建设手续，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款的规定。三、被告黄梅县规划局提供的湖北省人民政府鄂**（2012）97号《关于黄梅县开展相对集中行政处罚权工作的批复》及黄梅**委员会《关于印发黄梅县城市管理执法局主要职责机构设置和人员编制规定的通知》规定，被告黄梅县执法局负责“未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划管理行为的行政处罚”的职责。被告黄梅县执法局对第三人邓*的违规建设行为依法履行查处过程中对罚款的处罚履行了收缴义务，并在处罚决定书中明确责令邓*补办规划手续，消除对规划实施的影响。至于第三人邓*是否在被告黄梅县规划局履行补办手续，应属第三人邓*应该履行的义务。被告黄梅县执法局已尽到了法定职责。四、原告张*已于2015年1月19日向二被告邮寄了书面投诉材料，二被告辩称没有收到，但并未提供因登记制度不完备等正当事由，不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的事实依据。故二被告的辩解本院不能支持。五、原告张*诉二被告赔偿损失的诉讼请求不属于国家赔偿法调整的范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”、第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”和最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第（二）项“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：…（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告张*的诉讼请求。

本案受理费50元，由原告张*负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院或黄冈**民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于黄冈**民法院。

裁判日期

二〇一五年十月十三日