原告刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**不服被告浏阳市畜牧兽医水产局不履行法定职责一案判决书

审理经过

原告刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**不服被告浏阳市畜牧兽医水产局不履行法定职责一案，本院于2015年3月9日受理后，于3月11日向被告浏阳市畜牧兽医水产局送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。因案件与晏**、晏**、晏**、周**、邱**、邱**、邱**有利害关系，本院已依法追加为第三人参加诉讼，并送达了起诉状副本、参加诉讼通知书和举证通知书。被告浏阳市畜牧兽医水产局于2015年4月20日向本院提交了答辩状和证据、依据。本院依法组成合议庭，于2015年4月20日、5月8日公开开庭审理了本案。原告刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**及委托代理人丁**，被告浏阳市畜牧兽医水产局的法定代表人李**及委托代理人李**、唐**，第三人晏**、晏**、晏**、周**、邱**、邱**的诉讼代表人邱**以及第三人晏**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原关口乡畜牧兽医站业务用房系主管部门拨款和单位自筹资金所建。因浏阳市长兴水库建设需要，须征收原关口乡畜牧兽医站的土地及房屋，2011年12月6日，浏阳**水产局以权利人身份与浏阳市长兴水库建设开发指挥部签订了国有土地房屋征收协议，补偿金额为1181907元。自2012年2月开始，刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**多次向浏阳**水产局主张权利，要求将补偿收益款按投资人为主体的职工进行分配，或者直接支付补偿款，但浏阳**水产局答复是，被拆迁房屋定性为国有资产，已经收归国有。刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**认为，浏阳**水产局没有按照有关规定，在对于重要事项或重大行动作出安排时，没有适用决定，属不履行法定职责。

被告浏阳市畜牧兽医水产局于2015年4月20日向本院提交了以下证据、依据：

一、证据

1、《湖南省行政机关公文处理办法》（湘政发（2001）18号），证明《湖南省国家行政机关公文处理实施细则》已废止；

2、《浏阳市人民政府办公室关于印发﹤浏阳市畜牧兽医水产局主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》（浏*办发（2011）46号），证明浏阳市畜牧兽医水产局的职责中没有刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**诉称的职责；

3、1999年10月26日关口街道办事处的乡镇财政拨款书、1999年12月31日原关口乡畜牧兽医站收财政拨入现金收入凭单，证明财政部门已对原关口乡畜牧兽医站给予了补助；

4、浏阳市关口动物防疫检疫站事业单位法人证书，证明浏阳市关口动物防疫检疫站的单位性质是全额拨款的事业单位；

5、浏阳市人民政府《关于进一步加强动物防疫工作的通知》（浏**（2003）43号），证明自2004年起，浏阳市关口动物防疫检疫站实行“市乡双重领导、以市为主”的管理体制；

6、《关于切实加强基层动物防疫体系建设的通知》（浏编办发（2005）3号文件），证明自2004年起，浏阳市关口动物防疫检疫站实行“市乡双重领导、以市为主”的管理体制；

7、原关口乡畜牧兽医站建房时向黄**、晏**、邱**、胡**、刘安全、周**等人集资借款后已付息还本的会计凭证，证明已经偿还了集资借款人的本息。

二、依据

《浏阳市人民政府办公室关于印发﹤浏阳市畜牧兽医水产局主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》。证明本案适用的依据，明确了浏阳市畜牧兽医水产局没有作出决定的职权，

原告诉称

原告刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**诉称，刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**是原关口乡畜牧兽医站员工。该站不属于列入市财政拨款单位，资金来源于自收自支。经原浏阳县人民政府审批，原关口乡畜牧兽医站征收了原关口乡水佳村小港村民小组土地1.015亩，于1991年12月，由全体员工自筹资金建筑了房屋及猪舍，建筑面积为770.5平方米。

2011年12月6日，浏阳**水产局以权利人的身份与浏阳市长兴水库建设开发指挥部签订了国有土地房屋征收协议，补偿金额为1181907元。2012年2月22日，刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**找浏阳市长兴水库建设指挥部要求支付征收补偿款，被告知己与浏阳**水产局签订协议，需明晰产权后提取。同年2月26日，刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**向浏阳**水产局及市委、市政府提出补偿收益应以集资人为主体的职工进行分配的主张，但浏阳**水产局回复，征收的房屋已定性为国有资产。

刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**认为：

一、根据湖南省政府办公厅《湖南省国家行政机关公文处理实施细则》湘政办发（1996）25号文件第二条规定：全省国家行政机关公文（包括电报），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。第八条第（三）项规定：“决定”适用于对重要事项或者重大行动做出安排。浏阳市畜牧兽医水产局应作出决定，有下述三点理由：刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**的诉求标的超过百万，可谓数额巨大；涉及到刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**投资人的切身利益，且时间过久，悬而未决；浏阳市畜牧兽医水产局承认，专门召集党委会对此作出安排。

二、《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，行政机关作出土地……等自然资源的所有权或者使用权的定性，应该使用决定。刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**集资所建房屋，土地所有权归国家，但土地使用权应属用地单位原关口乡畜牧兽医站。原关口乡畜牧兽医站是集体事业性质，浏阳**水产局是全民性质。浏阳**水产局要改变使用权的性质，同样应作出决定。由于浏阳**水产局应该作出决定而不作出决定，已侵犯了刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**的合法权益，请求人民法院判决浏阳**水产局履行将原关口乡畜牧兽医站房屋收归国有决定的法定职责。

原告刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**向本院提交了以下证据：

1、关于请求结付拆迁补偿款报告，证明2012年2月以来刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**一直主张权利，但未得到结果；

2、关于原关口乡畜牧兽医站房屋产权归属主张的报告，证明刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**主张权利，但浏阳市畜牧兽医水产局不作决定；

3、浏阳市畜牧兽医水产局回复；

4、浏阳市畜牧兽医水产局回复；

5、浏阳市畜牧兽医水产局回复；

6、浏阳市畜牧兽医水产局回复；

证据3至6证明浏阳市畜牧兽医水产局只用回复处理重大问题；

7、原浏阳县人民政府征用土地审批单，证明刘安全等当时入股集资人是以集体单位的名义征收土地；

8、建原关口乡兽医兽医站使用土地的协议，证明刘安全等职工是自筹资金建原关口乡畜牧兽医站；

9、原关口乡畜牧兽医站收款收据等，证明刘安全等当时集资人是自筹资金建站房及猪舍；

10、证明材料，证明原关口乡畜牧兽医站是自收自支的单位；

11、证明材料，证明浏阳市畜牧兽医水产局无偿收归国有；

12、关于请求对原关口乡畜牧兽医站站房收归国有作出决定的律师函，证明浏阳市畜牧兽医水产局拒不履行法定职责；

13、《湖南省行政机关公文处理办法》，证明必须正确使用公文，该处理办法已经取缔了原来的《湖南省行政机关公文处理实施细则》。

被告辩称

被告浏**水产局辩称：

一、刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温枚珍依据的《湖南省行政机关公文处理实施细则》，已被《湖南省行政机关公文处理办法》取缔，故已经废止。

二、《中华人民共和国行政复议法》，属适用法律错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”。刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温枚珍的诉求与浏阳市畜牧兽医水产局无关联，同时，也没有进入行政复议程序。

三、刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**诉称的作出将原关口乡畜牧兽医站站房收归国有的决定这项职责，是有关改变和认定资产权属性质的职责，上级有关文件和我国现行法律法规均没有赋予浏阳市畜牧兽医水产局有此职权和职责。

四、刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温*珍诉称中部分事实属于歪曲。

（一）、刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**诉称的“原告七人均为原关口乡畜牧兽医站员工”，这一陈述内容并没有任何证据证实。

（二）、刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**诉称“原关口乡畜牧兽医站为自收自支，不列入市财政拨款系列，属集体事业性质”，这些表述均不正确。因为该单位通过了几次更名，现称为浏阳市关口动物防疫检疫站。在1995年6月至2004年2月，人、财、物、事四权由关口街道办事处管理，性质在1996年定为全民事业单位，2002年定为自收自支事业单位。2004年3月开始实行市乡双重领导，人、财、物、事由浏阳市畜牧兽医水产局管理，性质改为全额拨款事业单位，即列入市财政拨款系列。

（三）、刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**诉称“1991年12月份，全体员工自筹资金建设站房和猪舍”，这不符合事实。因为建原关口乡畜牧兽医站，其集体土地的征收，是经原关口乡人民政府、原浏阳县畜牧水产局同意，报原浏阳**员会批准而征收的。建设资金来源主要是主管部门拨款以及单位自筹。

（四）、刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**诉称“2004年，浏阳市人民政府实行乡镇机构改革，业务归口于浏阳市畜牧兽医水产局”，这是不符合事实的。改革时，乡、镇、街道畜牧水产服务部门实行的是：“市乡双重领导，以市为主”的管理制度，并非所有的一切事务都由浏阳市畜牧兽医水产局进行管理。

（五）、刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**诉称“2015年2月1日委托律师发函，请求浏阳市畜牧兽医水产局作出决定，但浏阳市畜牧兽医水产局置之不理”，这与客观事实不符。浏阳市畜牧兽医水产局对于刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**的上访及提出主张，均认真给予答复。对于律师代理刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**口头传达的诉求及寄送的函件，浏阳市畜牧兽医水产局除采取了口头答复外，还与律师联系，但其手机无法接通。

综上，刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**要求浏阳市畜牧兽医水产局履行作出决定的法定职责，于法无规，于理不达。浏阳市畜牧兽医水产局没有不作为的事实，也没有不履行法定职责的行为，请人民法院判决驳回刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**的诉讼请求。

第三人晏**、晏**、晏**、周**、邱**、邱**、邱*伟述称，刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**起诉理由是充分的，请求人民法院依法办事，作出公正判决。

第三人晏**、晏**、晏**、周**、邱**、邱**、邱**未向本院提交证据。

刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**对浏阳**水产局提交的证据、依据质证意见是：对证据1有异议，虽然原来的《湖南省行政机关公文处理实施细则》已经废止，已被《湖南省行政机关公文处理办法》取缔，但有新的公文即处理办法，可以适用后面的，这并不矛盾；对证据2有异议，浏阳**水产局出示的政府文件并不能够否定自己应负的职责，文件内有“监督管理局属单位国有资产”的职责；对证据3有异议，财政拨款书及财政拨入现金收入凭单，其上面显示的资金来源都是原关口乡畜牧兽医站自己的，只是代为记账，如果是财政部门拨款就应该有财政部门的文件。另外，刘安全当时是站长兼出纳，如果是财政拨款就不应该有刘安全的签字；对证据4有异议，与本案的诉讼请求无关；对证据5、6有异议，这两个文件与刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**无关；对证据7有异议，这份会计凭证的钱是集资人自己的，是站内的积累，是支付给了当时集资人的本息，但不是财政拨款。当时还本付息是谁付的不清楚，是否是人民政府或者浏阳**水产局支付的也不清楚，但付了款就应该有付款的证据。另外，对于集资入股的资金可以参加分红，原关口乡畜牧兽医站是关口的，不是浏阳**水产局的，有站房留在那里，可以待站房处理后再分红。淮川、荷花、集**办事处畜牧兽医站在出卖站房后都分了钱，唯一原关口乡畜牧兽医站的站房就收归国有。对依据中的文件本身没有异议，但对证明目的有异议，浏阳**水产局将集体资产误认为是国有资产进行管理，同时局限在字面上的理解，其不能排除浏阳**水产局没有作出决定的职权。

晏**、晏**、晏**、周**、邱**、邱**、邱**对浏阳市畜牧兽医水产局提交的证据、依据质证意见是：对情况不十分清楚，同意刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温枚珍的质证意见。

浏阳市畜牧兽医水产局对刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**提交的证据质证意见是：对证据1、2的合法性、真实性没有异议，但对其关联性有异议，此两份报告只能证明刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**到相关的部门进行了信访；对证据3、4、5、6的合法性、真实性均没有异议，但对其关联性有异议，只能证明浏阳市畜牧兽医水产局对刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**的信访内容进行了回复处理；对证据7的合法性、真实性没有异议，对其关联性有异议，审批单审批的主体是原关口乡畜牧站；对证据8的真实性、合法性均有异议，该份签订的征用土地协议书有涂改，无法确认其真实性；对证据9三性均有异议，投股协议没有投股人的签字，收款收据刘安全、黄**、胡**、周**、晏**、邱**交了入股集资款是实，但后来本息均已偿还；对证据10的合法性、真实性没有异议，但对关联性有异议，这只能证明是2002年以后的事情，原关口乡畜牧兽医站是事业单位；对证据11合法性、真实性没有异议，但对关联性有异议，只能证明征收补偿的事实，与刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**没有关联；对证据12的真实性、合法性均没有异议，对其关联性有异议，不能作为本案证据使用；对证据13的真实性、合法性均有异议，该份处理细则的文件已经失效，其本身只能证明是办公的规章制度，并不是法律法规的规定。

晏**、晏**、晏**、周**、邱**、邱**、邱**对刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**提交的证据均无异议。

经庭审质证，本院对浏阳市畜牧兽医水产局提交的证据、依据，刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**提交的证据作如下认证：

浏阳市畜牧兽医水产局提交的1号证据，是证明《湖南省行政机关公文处理办法》颁发后，已经取缔了《湖南省行政机关公文处理实施细则》，予以采信；2号证据，是浏阳市人民政府办公室印发的通知，该通知明确了浏阳市畜牧兽医水产局的职责，予以采信；3号证据，反映了对原关口乡畜牧兽医站拨款和现金收入情况，予以采信；4号证据，是现在的浏阳市关口动物防疫检疫站为事业单位法人的登记情况，予以采信；5、6号证据，是两份文件，证明现在的浏阳市关口动物防疫检疫站的管理体制，予以采信；7号证据，是反映了原关口乡畜牧兽医站集资借款还本付息情况，予以采信。《浏阳市人民政府办公室关于印发﹤浏阳市畜牧兽医水产局主要职责内设机构和人员编制规定﹥的通知》，该依据体现的是浏阳市畜牧兽医水产局的具体职责，予以采信。

刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**提交的证据1，证明了刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**写了书面报告，反映了情况的事实，予以采信；证据2，可以证明刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**向浏阳市畜牧兽医水产局反映了情况的事实，予以采信；证据3、4、5、6，是浏阳市畜牧兽医水产局给予了刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**的多次回复，予以采信；证据7，审批单和建设用地报批单，均反映了原关口乡畜牧兽医站建站房审批征地的情况，予以采信；证据8，能够反映建设原关口乡畜牧兽医站征用了土地的情况，予以采信；证据9，证明刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**有建设原关口乡畜牧兽医站时集资入股的事实，予以采信；证据10，是证明单位的性质，予以采信；证据11，是证明原关口乡畜牧兽医站被征收事实，予以采信；证据12，可以证明由律师向浏阳市畜牧兽医水产局寄去了律师函的事实，予以采信，但对证明目的，不予采信；证据13《湖南省行政机关公文处理办法》，证明该处理办法已经取缔了原来的《湖南省行政机关公文处理实施细则》，且证明行政机关必须正确使用公文，予以采信。

本院查明

经审理查明，1991年10月，原关口乡畜牧兽医站提出建设用地报批，1991年12月经原浏阳县人民政府国家建设（91）浏政建字第43号单位征（拨）用土地审批（通知）单审批后，原关口乡畜牧站征收了原关口乡水佳村小港村民小组土地1.015亩，新建业务用房及猪舍，建筑面积为770.5平方米。因原关口乡畜牧兽医站当时属自收自支事业单位，在建业务用房和猪舍时，由于资金不足，经全体职工会议讨论决定，投股集资，之后，职工刘**、黄**、胡**、周**，晏**（已故，系周**的丈夫，晏**、晏**、晏**、晏**、晏**的父亲）、邱**（已故，系**的丈夫，邱**、邱**、邱**的父亲）共六人投股集资，并分别签订《新建关口兽医站业务用房投股协议》，单位开具了投资入股款的收款收据。至1999年8、9月份，刘**、黄**、胡**、周**，晏**、邱**的集资建房款均退还了本息。因浏阳市长兴水库建设开发需要，原关口乡畜牧兽医站需要征收。2011年12月6日浏阳市长兴水库建设开发指挥部与浏阳市畜牧兽医水产局签订了国有土地房屋征收协议，协议补偿金额为1181907元。原关口乡畜牧兽医站被征收后，刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**找浏阳市长兴水库建设开发指挥部要求支付房屋补偿款，但被告知已与浏阳市畜牧兽医水产局签订了补偿协议，需要明晰产权后提取。此后，刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**多次找浏阳市畜牧兽医水产局，并提出补偿收益款应以入股集资人为主体的职工进行分配，或者按当时入股集资的职工分红比例进行分配。2014年初开始，刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**除多次向市委市政府反映外，另还有其聘请的律师也向浏阳市畜牧兽医水产局送去律师函，但浏阳市畜牧兽医水产局作出回复，告知房屋是国有资产，已收归国有。至此，刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**认为，浏阳市畜牧兽医水产局虽有回复，但被征收房屋如确已收归国有，对此重大事项，应依照相关规定，作出收归国有的决定。由于浏阳市畜牧兽医水产局不履行法定职责，应作为而不作为，已损害了刘**、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**的合法权益，遂向人民法院提起行政诉讼。

另查明，现在的浏阳市关口动物防疫检疫站，在1995年前为关口乡畜牧兽医站，简称关口乡畜牧站、关口乡兽医站。1995年6月更名为浏阳市关口街道畜牧水产站，2002年更名为浏阳市关口街道畜牧水产服务站，2005年更名为浏阳市关口动物防疫检疫站，加挂浏阳市关口街道畜牧水产站牌子。2004年3月起实行市乡双重领导、以市为主的管理体制，其人、财、物、事由浏阳市畜牧兽医水产局管理，单位性质改为全额拨款的事业单位，即列入市财政拨款。

本院认为

本院认为，本案争执焦点是被征收的原关口乡畜牧兽医站房屋，浏阳**水产局是否有权作出收归国有的决定的法定职权。首先从《湖南省行政机关公文处理办法》来看，该办法公文种类的第九条第（二）项中虽然有“决定”的适用，但是指行政机关有此项职权情况下才可以适用，浏阳市关口动物防疫检疫站人、财、物、事虽由浏阳**水产局管理，但对于国有资产，浏阳**水产局只有代为管理的权利，无权对国有资产权属作出决定，故不能适用《湖南省行政机关公文处理办法》关于“决定”的规定；其次，从浏阳市人民政府办公室关于印发《浏阳**水产局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知看，该规定第二点“主要职责”第（十）项“管理局属单位，监督管理局属单位国有资产”。浏阳**水产局对国有资产只有“监督、管理”的职责，并无权对国有资产进行处置作出决定的职权。

综上，刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**要求判决浏阳市畜牧兽医水产局履行作出将原关口乡畜牧兽医站房屋收归国有的决定的诉讼请求，本院不予支持。据此，依据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温枚珍的诉讼请求。

本案受理费50元，由刘安全、黄**、晏**、晏**、胡**、周**、温**共同负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省**民法院。

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裁判日期

二〇一五年六月一日