姜**与茶陵县人民政府、湖南茶**管理委员会、茶陵县规划局、茶陵县城市管理行政执法局、茶陵**办事处其他行政管理一审行政判决书

审理经过

原告姜*香诉被告茶陵县人民政府（以下简称县政府），第三人湖南茶**理委员会（以下简称经开区）其他行政管理一案，向株洲**民法院提起诉讼。株洲**民法院于2015年3月17日以（2015）株中法行初字第26号行政裁定书裁定：本案移交炎陵县人民法院审理。本院于2015年3月23日立案受理。2015年5月12日、2015年6月4日本院依职权分别追加茶陵县规划局（以下简称规划局）、茶陵县城市管理行政执法局（以下简称城管局）、茶陵**办事处（以下简称下东办事处）为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2015年6月3日、2015年6月17日进行了两次公开开庭审理。原告的委托代理人刘**，被告茶陵县政府的委托代理人陈**、刘**，第三人经开区委托代理人陈**、陈**，第三人规划局委托代理人熊**、向*，第三人城管局委托代理人陈**、谭**到庭参加诉讼。第三人下东办事处经本院合法传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

第三人下东办事处于2014年9月12日向姜珍香委托的承建人李*下达了（茶下东停告字（2014）第103号）停建公告，公告称李*未经规划许可，擅自在下东办事处小车村小东中学路段建设私宅，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第二十五条之规定。责令李*立即停止建设，公告告知了当事人陈述、申辩、诉讼等权利。2014年11月21日，第三人经开区同时向建房者发布（茶经停告字（2014）号）停建公告及（茶经拆告字（2014）号）拆除公告，以违法建房者违反了城乡规划为由，责令违法建房者在2014年11月24日前自行拆除违法建设，逾期不拆除政府将依法强制拆除，且在该公告中也告知建房业主根据相关规定享有陈述、申辩、复议、诉讼权利。2014年11月24日，第三人规划局向被告县政府呈报违法建设认定书建议依法按程序强制拆除，县政府审批由茶陵县控拆违大队依法强制拆除，经开区全力配合。同日，第三人城管局向违法建房业主下达强制拆除公告，限2014年11月27日前自行拆除违法建设。2014年12月19日在被告县政府的统一组织安排下由第三人城管局、经开区、规划局、下**办事处等相关职能部门对原告在建房屋实施强制拆除。

被告县政府向本院提交如下证据和依据：证据1、2014年9月12日下东办事处茶下东停告字（2014）103号公告、现场照片4张，证明原告未经规划许可，擅建私宅的违法行为；原告开始建房下东办事处已责令停止建设；证据2、2014年11月21日茶陵经济开发区茶经停告字（2014）号公告和茶经拆告字（2014）号公告、2014年11月21日现场照片3张，证明原告被责令立即停止建设后仍继续违法建房，后被经开区责令在2014年11月24日前自行拆除；证据3、规划局对李**（姜**儿子）的调查笔录1份、规划局茶规认字（2014）第248号违法建设认定书及移送书各1份、2012年7月26日株洲市人民政府关于茶陵县县城总体规划修改的批复（株**（2012）67号）1页、2003年10月实施的《茶陵县县城城市总体规（2001-2020）》及2012年7月26日《茶陵县县城总体规划修改（2010-2020）》、株洲市人民政府批复、茶陵县县城总体修改（2010-2020）5页，证明1、原告没有办理规划许可手续，属于违法建筑；2、原告在经开区下达停建公告和拆除公告后并没有自行拆除；3、下东办事处小车村属于茶陵县的城市规划区，原告在建房屋占用的土地规划为工业用地，原告擅自建房改变了土地用地性质，严重影响了城市规划的实施，属于无法采取改正措施消除影响的情形，应予以拆除；证据4、《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规，证明被告实施具体行政行为的合法依据。

经质证，原告对被告提交的证据发表以下质证意见：证据1、原告表示没有收到停建公告，照片也没办法确定拍照时间和拍照机关；证据2、对经开区的拆除公告无异议，但原告没有收到经开区的停建公告，照片不能证明原告被责令停止建设后仍继续建房；证据3、对调查笔录无异议；违法建设认定书、移交书、总体规划的批复和修改批复并原告不清楚；证据4对真实性无异议，但是不能证明被告实施行政行为的合法依据。第三人规划局、城管局、经开区对被告提交的证据真实性、合法性、关联性均无异议。

第三人经开区未向本院提交证据材料。

第三人规划局向本院提交如下证据：证据1、2014年9月12日下东乡办事处茶下东停告字（2014）103号公告1份、2014年9月12日的现场照片4张，证明原告开始准备建房时即被责令立即停止建设；证据2、2014年11月21日经开区茶经停告字（2014）号公告和茶经拆告字（2014）号公告各一份，2014年11月21日现场照片3张，证明原告被责令立即停止建设后仍继续违法建房，后被经开区责令在2014年11月24日前自行拆除；证据3、规划局对李**（姜**儿子）的调查笔录一份、规划局茶规认字（2014）第248号违法建设认定书及移送书各一份、2003年10月26日株洲市人民政府关于茶陵县城城市总体规划（2001-2020）的批复（株**（2003）63号）一份、2002年7月县城总体规划修编一份、2012年7月26日株洲市人民政府关于茶陵县城总体规划修改的批复一份、2003年10月实施的《茶陵县县城城市总体规划修改（2010-2020）》及2012年7月26日《茶陵县县城总体规划修改（2010-2020）》一份、株洲市人民政府批复茶陵县县城总体规划修改（2010-2020）一份；以上材料证明原告在经开区小车村建房行为系违法建设，在建房屋所在地为茶陵县城市规划区范围，所建房屋占用的土地规划为工业用地，原告擅自建房改变了土地使用性质，严重影响了城市规划的实施，属于无法采取改正措施消除影响的情形，应予以拆除；证据4、《中华人民共和国城乡规划法》、《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律法规以及株洲市人民政府（株政发（2008）36号《株洲市制止和拆除违法建设规定》的通知），证明被告及第三人实施具体行政行为的合法依据。

经质证，因第三人规划局与被告提交的证据基本一致，原告的质证意见与对被告证据的质证意见一致；被告县政府、第三人经开区、城管局对第三人规划局提交的证据的真实性、合法性、关联性均无异议。

第三人城管局向本院提交如下证据：证据1、组织机构代码、法定代表人身份证明及身份证复印件一份，证明城管局系独立的机关法人单位；证据2、县政府办公室文件（茶政办发（2011）84号）、湖南省人民政府关于在茶陵县开展相对集中行政处罚权工作的批复（湘政函（2008）179号）各一份，证明城管局有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内未取得建设工程规划许可或违反建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚权；证据3、违法建设认定书（茶规认字（2014）第248号）一份、2014年11月21日经开区停建公告、拆除公告各一份、违法建房照片、2014年11月24日城管局拆除公告一份，证明1、原告违法建设事实确实存在且下达了停建公告、自行拆除公告后，仍不自行拆除而继续违建，严重影响茶陵县城的城市规划；2、县政府予以批示强制拆除；证据4、2014年12月16日经开发区关于强制拆除原告等人在密塘冲违法占地建房向县政府的请示，证明原告等人违建事实继续，须依法强制拆除；2014年12月18日经济开发区违法建筑强拆工作方案一份，证明2014年12月19日第三人城管局等相关职能部门在县政府的统一安排依法对原告等人的违法建筑予以拆除；现场照片27张，证明第三人经开区、城管局等相关职能部门依法给予原告下达了各类公告且是依法强制拆除的。

经质证，原告对第三人城管局提交的证据发表以下质证意见：对证据1、2真实性、合法性、关联性无异议；证据3对经开区、城管局拆除公告无异议，但停建公告原告并不清楚；违法建设认定书属于行政机关内部文件，原告并不清楚；证据4、经开区向县政府应强制拆除原告房屋的请示原告不清楚，对安排实施强拆的日期、参与的职能部门无异议，但是原告不清楚强拆工作方案。被告县政府、第三人经开区、第三人规划局对第三人城管局提交证据的真实性、合法性、关联性均无异议。

第三人下东办事处未向本院提交证据。

原告诉称

原告姜*香诉称：原告通过经开区（原下东乡）小车村第十一组村民小组、小车村委会以及经开区等单位、个人以及领导同意，到小车村11组下东中学路段建造房屋。在建阶段（有4个月时间），对原告的建房行为各职能部门未采取任何制止、阻止等行政措施。突然在2014年11月21日，经开区向原告等建房业主下达了公告，以原告违反城乡规划为由，责令原告在2014年11月24日前自行拆除该违法建设。逾期不拆除，报县政府依法强制拆除；且在该公告中告知原告有进行陈述、申辩、复议和诉讼等权利。2014年11月25日，原告等建房业主向县政府法制办申请了行政复议，2014年11月27日，县政府法制办公室向原告等人下达了（2014）复受字第16号《受理行政复议申请通知书》。而2014年12月19日，被告县政府组织规划局、国土资源局、经开区、城管局、下**事处、公安局等单位几百人雇请挖掘机等工具将原告的上述在建房屋强制拆除，造成原告一定的经济损失。原告认为，被告对原告在建房屋实施强制拆除了是不争的法律事实，而被告实施的强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，在客观上也严重损害了原告的合法权益。为此，原告依据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律、法规之规定，请求1、确认被告茶陵县人民政府2014年12月19日对原告在建房屋强制拆除具体行政行为违法；2判令被告立即将强制拆除原告的房屋恢复原状；3、本案诉讼费由被告负担。

原告姜**为支持其诉讼请求向本院提交如下证据：第一组：证据1共8份，证据（1）、公告一份，证明第三人经开区于2014年11月21日向原告等人下发茶经拆告字（2014）号公告；证据（2）、公告一份，证明第三人城管局于2014年11月24日向原告等人下达强制拆除公告；证据（3）、行政复议申请书一份，证明2014年11月25日原告等人向县政府申请行政复议；证据（4）、县政府受理行政复议申请通知书1份，证明县政府于2014年11月27日受理了原告等人提出的行政复议申请；证据（5）、向相关职能部门请示报告1份，证明原告按程序批准建房；证据（6）、证明报告1份，证明十一组村民原告等人系康圣堂药业工程建设的影响户；证据（7）、报告1份，证明十一组村民向县政府报告建设村居住小区，主管县长胡**备案同意；证据（8）、现场照片9张，证明县政府组织各部门用设备在现场强拆除原告等人在建房屋；第二组：证据2、建房户情况及建房原因，证明县政府把康圣堂作为企业建设，原告建房是为了配合政府工程或确实属于无房居住村民；证据3、专题报告等边建边办规划许可的手续，证明下东**事处下达停建公告后积极办理建房相关手续；证据4、原确定的安置点有关材料，证明康圣堂土地被征收后，县委、县政府依法确定的安置点均被规划局“一票否决”不再启动；证据5、村组综合材料，证明（2-4）组证据真实性、合法性；证据6、建房地段实况及周边概貌，证明原告建房不影响茶陵县的尖端规划，不能进行强拆；证据7、同地段的其他人员建房照片，证明法律面前人人平等。邻路段的房屋没拆除，而把原告的房屋拆除了；证据8、其他材料，证明对农村划为规划区的村民建房需所谓的“规划许可”其实就是交费罚款。

经质证，被告对原告提交的证据发表以下质证意见：证据1的（1）-（4）均无异议，对证据1的（6）的签名内容被告并不清楚；（7）、反而证明村民清楚建房前须进行规划许可；（8）、李**的房屋照片与本案无关联；证据2、新建房屋应当按照城乡规划法的程序办理规划许可手续，方能建房；证据3、专题报告被告并不清楚；证据4、与本案无关联；证据5、村组综合材料无事实依据；证据6、建房首先要进行规划许可，没有办理相关手续就是违法建设；证据7、照片与本案无关联；证据8、与本案无关联。第三人经开区、规划局、城管局质证意见与被告的质证意见一致。

被告辩称

被告茶陵县政府辩称：一、原告等人未经规划许可，违法建设私宅，事实清楚，证据确实充分。2014年9月，原告等人未经规划许可，擅自在下东小车11组下东中学路地段建设私宅，被下**办事处建管办工作人员巡查发现后，2014年9月12日，下**办事处向承建人李*发出停建茶下东停告字（2014）第103号停建公告，责令其停止建设并接受调查处理，原告并未停止建设。2014年11月21日，经开区（下东办事处小车村被开发区托管）向原告等人发出自行拆除违法建筑茶经拆告字（2014）第号拆除公告，但原告等人在规定期限内没有自行拆除违法建设，所以原告违法事实清楚，证据确凿充分；二、原告等人违法建设私宅，严重影响了茶陵县城城市建设总体规划，属“无法采取改正措施消除影响”的情形，茶陵县政府责成职能部门对违法建筑采取强制拆除系严格依法履职。根据茶陵县城城市规划范围原告建房所在系工业用地集中布置范围内。因此，为有效制止原告正在进行的违法建设行为，切实保障茶陵县总体规划的全面实施，根据规划局对原告作出的违法建设事实的认定和处理意见，严格依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定和相关法规，责成职能部门对原告等人的在建房屋采取强制拆除，系严格依法履职；三、原告违法建设的私宅，是违法建筑，而违法建筑属于非法利益，不受法律保护，因而原告要求将房屋恢复原状的诉请依法不应得到支持。综上所述，县政府为制止违法建设，保障县城总体规划全面顺利实施，严格依照法律和相关法规责成职能部门依法对原告等人的违法建筑实行了强制拆除，该责成行为无论是实体上还是程序上都没有违反法律规定，且原告的非法利益也不应当受到法律的保护。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人经开区述称意见与被告县政府的答辩意见一致。

第三人规划局述称：一、第三人规划局作出的“违法建设认定”是规划局履行职责的内部程序，也是县政府的内部程序，并非具体行政行为，具有不可诉性；二、原告所建房屋地址属于茶陵县城市规划区内，其建设活动应遵守我国《城乡规划法》和茶陵县城乡规划管理工作的规定；三、原告方所建房屋系违法建设的事实清楚，证据确凿；综上所述，原告未经规划许可擅自在下东办事处小车村建设私宅占用了茶陵县工业用地土地，严重影响了茶陵县城市规划的建设和实施，且无法采取改正措施消除影响，依据《城乡规划法》第六十四条《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》第五十一条之规定，原告建设的房屋行为应当是属于违法建设并属于无法采取改正措施消除影响的，应当予以拆除。请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人城管局述称：一、原告姜**建设的房屋系违法建筑且严重影响规划属强制拆除的建筑，事实清楚，证据确凿充分；二、第三人拆除违法建设是依法依程序严格履行其职责；三、原告违法建设的私宅是违法建筑属非法利益不应受法律保护，因而原告要求将房屋恢复原状的诉讼请求依法不应支持。

第三人下东办事处述称：一、2014年9月6日，下东办事处小车村11组村民举报，小车村11组蜜塘冲地段有人在推地基，巡查人员赶到现场，发现该地段已被推平，经调查，该行为是下车村11组村民李**为。下东办事处建管办人员对李*进行了口头警告和劝阻停止建设，2014年9月12日，巡建办再次巡查发现李*组织人员在进行打桩，随即对其施工进行劝阻并向李*下达了停建公告。李*当场停止了建设。下东办事处在小车村被经开区托管之前对本辖区内的违法建设及违法占地行为予以制止，履行了法定职责。请求法院驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：

本院对被告县政府提交证据认证意见为：原告对证据1-3的证明目的有异议，原告表示没有收到停建公告，对违法建设认定书、移交书和总体规划的批复属于行政机关内部行政行为，原告不清楚。本院认为被告提交的三个公告、违法建设认定书、移交书，均系在行政行为过程中形成的，原告及第三人对证据1-3的真实性、合法性、关联性没有提出异议，本院予以采信；本院认为证据4属于法律法规，是被告实施强制拆除违法建筑具体行政行为的法律依据，不属被告提交的证据。

本院对第三人规划局提交证据认证意见为：规划局与县政府提交的证据一致，本院认证意见与被告县政府的认证意见一致。

本院对第三人城管局提交证据认证意见为：原、被告及其他第三人对证据1、2、4的真实性和合法性、关联性无异议，本院予以采信；证据3与被告茶陵县政府证据3相同，本院予以采信。

本院对原告姜**提交证据认证意见为：原告提交证据1的（1）-（8）具备证据的关联性、合法性和真实性，本院予以采信；原告提供的证据2、3、4、5、6、7、8均因与待证事实不具关联性，本院不予采信。

本院查明

根据上述予以采信的证据，本院认定如下事实：原告2014年9月在下东办事处小车村第11组下东中学路段委托李*兴建私宅，第三人下东乡办事处于2014年9月12日向李*下达了（茶下停告字（2014）103号）停建公告，责令李*停止建设，公告告知了当事人陈述、申辩权利。2014年11月21日，第三人经开区同时向建房者发布（茶经停告字（2014）号）停建公告及（茶经拆告字（2014）号）拆除公告，以违法建房者违反了城乡规划为由，责令违法建房者在2014年11月24日前自行拆除违法建设，逾期不拆除政府将依法强制拆除，且在该公告中也告知建房业主根据相关规定享有陈述、申辩、复议、诉讼权利。2014年11月24日，第三人规划局向被告县政府呈报违法建设认定书建议对原告在建房屋依法按程序强制拆除，县政府审批由茶陵县控拆违大队依法强制拆除，经开区全力配合。同日，第三人城管局向违法建房业主下达强制拆除公告，限建房业主在2014年11月27日之前将违法建筑自行拆除，否则依法强制拆除。2014年11月25日原告向县政府申请了行政复议，2014年11月27日茶陵县政府法制办下达了（2014）复受字第16号受理行政复议申请通知书，2014年12月18日第三人茶**管局制定了强拆工作方案并经被告县政府审批通过，2014年12月19日在被告县政府的统一组织安排下由第三人城管局、规划局、经开区、下**办事处等相关职能部门对原告在建房屋实施强制拆除。为此，原告以茶陵县政府为被告，茶陵经开区为第三人诉至株洲**民法院，经株洲**民法院裁定移交至本院。

本院认为

本院经审查认为，原告姜**于2014年9月份在未办理建设用地规划许可证和土地使用证的情况下，在下**事处小车村11组下东中学路地段擅自兴建私宅，违反了我国城乡规划法律法规规定，属违法建设性质，第三人城管局依据湖南省人民政府的授权，对茶陵县城区违法建设享有行政处罚职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四、三十五条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的限期内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行，但行政机关作出强制执行决定前应当事先以书面形式催告当事人履行义务。第四十四条规定，对违法建筑、构筑物设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议，或者提起行政诉讼，不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。原告于2014年9月在下**事处小车村第十一组下东中学路段擅自兴建私宅，下**事处于2014年9月12日向李**委托承建人李*下达了（茶下东停告字（2014）第103号）停建公告，2014年11月21日，经开区向建房者下达了停建公告及拆除公告，以建房者违反了城乡规划为由，责令建房者在2014年11月24日前自行拆除违法建设，逾期不拆除将报政府依法强制拆除，且在该公告中告知建房业主根据相关规定享有陈述、申辩、复议、诉讼权利。2014年11月24日，第三人规划局向县政府呈报违法建设认定书（茶规认字2014年248号）建议依法按程序强制拆除，县政府审批由茶陵县控拆违大队依法强制拆除，经开区全力配合。同日，城管局下达强制拆除公告，2014年11月25日原告向县政府申请了行政复议，2014年11月27日茶陵县政府法制办下达了（2014）复受字第16号受理行政复议申请通知书，2014年12月18日第三人城管局制定了强拆工作方案并经被告县政府审批通过，2014年12月19日在县政府的统一安排下组织第三人城管局、经开区、规划局、下**事处等相关职能部门对原告在建房屋实施强制拆除。被告及第三人对原告在建房屋强制拆除前，未向原告下达责令限期拆除决定书，直接对建筑物实施强制拆除不符合法律规定，违反了法定程序，原告请求确认该强制拆除行为违法理由成立，依法应予以支持。被告及第三人辩称强制拆除原告房屋程序合法的理由不能成立，本院不予支持。本案中，虽然被告及第三人对原告在建房屋进行强制拆除行为未能履行正当法律程序，但原告涉案在建房屋未取得规划许可证和土地使用证，属违法建筑，且无法采取改正措施消除影响，应当依法拆除。因此，原告请求判决被告立即恢复原状的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。依据《最高人民人法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款（四）项、第五十七条第三款（二）项之规定判决如下：

裁判结果

一、确认2014年12月19日被告茶陵县人民政府组织第三人湖南茶**管理委员会、茶陵县规划局、茶陵县城市管理行政执法局、茶陵**办事处强制拆除原告姜**在建房屋的行政程序违法；

二、驳回原告姜**请求判令被告茶陵县人民政府立即恢复在建房屋原状的诉讼请求；

本案受理费50元（原告已预交），由原告姜**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省**民法院。提起上诉的，应在递交上诉状后七日内，按本判决确定的诉讼费向株洲**民法院交纳上诉费。现金交纳的，直接向农行**人民法院收费点缴纳；汇款或转帐的，开户行：中国农**塘支行，收款单位：代收法院诉讼费用财政专户，帐号：161101040002686。逾期未交纳的，将承担按自动撤回上诉处理的后果。

裁判日期

二〇一五年六月十七日