从化市温**济合作社与从化市温泉镇人民政府其他一审行政判决书

审理经过

原告从化市温泉镇卫东村桥三经济合作社诉被告从化市温泉镇人民政府确认行政行为违法纠纷一案，本院于2014年1月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2014年3月18日公开开庭进行了审理。2014年3月24日，本院作出（2014）穗从法行初字第10号《行政裁定书》，裁定中止诉讼。2015年4月20日，本案恢复审理，并于2015年5月15日公开开庭进行了审理。原告化市温泉镇卫东村桥三经济合作社诉讼代表人郭**及委托代理人郭*，被告从化市温泉镇人民政府委托代理人曾扬、冯**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告从化市温泉镇卫东村桥三经济合作社诉称：位于从化市温泉镇银姑平一带的土地，东*东村山地，南至卫东村委办公楼旁边，西至105国道，北至卫某桥兰社山地，面积约为140亩，约120亩为水田，该幅土地一直为原告集体所有。1993年，原广州**发公司向原告村民支付每亩7000元，协议征收该幅土地，但原告一直未见到征地批复，从化市政府或土地行政管理部门一直未与原告签订征地协议，原告自留地也未获得其他任何形式的征地补偿。该幅土地一直未交付，由原告一直耕种、管理使用。自2013年元月起，被告多次发出公告，称其受从化市国土资源和房屋管理局的委托，要求原告限期清场，对每亩地仅仅同意补偿种子肥料款4000元。2013年9月19日，被告强行进入现场，强行平土清场，将该幅土地四周围起来。2013年12月31日，在部分村民未签名丈量土地及领取补偿款的情况下，被告强行平土。

原告认为，被告在没有征地批复，没有征地合同，没有按标准支付征地补偿款及青苗补偿款的情况下，强行清场，属于违法。2013年10月10日，原告以从化市国土资源和房屋管理局作为被申请人，向广州市国土资源和房屋管理局提起行政复议，请求确认清场公告违法，制止清场实施行为。广州市国土资源和房屋管理局审查后认为清场公告系被告发出，与从化市国土资源和房屋管理局无关。从化市国土资源和房屋管理局亦称没有实施清场公告，也没有委托被告发布清场公告，2013年7月8日发出清场公告是受被告委托。根据有关法律规定，有权发出清场公告的机关是从化市国土资源和房屋管理局，有权强制实施清场行为的机关是从化市人民法院。被告在没有从化市国土资源和房屋管理局授权的情况下，假冒取得授权，发布清场公告，实施清场行为，是超越职权的违法行为。据此，请求法院判令：一、确认被告对位于从化市温泉镇银姑平一带原属原告集体所有的土地自2013年1月起所发布的清场公告及实施的清场行为违法，予以撤销清场公告，将土地交还给原告；二、本案诉讼费由被告承担。

被告辩称

被告从化市温泉镇人民政府辩称：一、原告主体不适格。本案所涉及的土地于1993年被征用，从化市国土资源和房屋管理局于1993年发出国土证。2006年从化市国土资源和房屋管理局将该地收作储备用地。本案所涉及的土地所有权已归国家所有，原告不是土地的所有权人，与本案无法律上的利害关系。根据相关法律法规规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。原告既非该土地的所有权人，也不是具体行政行为的相对人，与本案无法律上的利害关系。因此，原告主体不适格，无权对本案提起诉讼。而且，本案的起诉状中没有盖公章，也没有法定代表人的签字，只有所谓代表人的签名，这些所谓代表并没有原告授权委托，无权代表原告提起诉讼。二、我局作为本案被告主体不适格。2008年8月20日，从化市国土资源和房屋管理局向我局发出了《解决温泉镇卫东片区土地历史遗留问题的委托函》，该委托函中委托我局解决包括涉案土地在内的历史遗留问题。我局根据从化市国土资源和房屋管理局在2013年7月8日作出的《清场公告》，才于2013年9月3日作出《限期清场公告》。可见，我局是受从化市国土资源和房屋管理局的委托发布清场公告和实施清场行为的。根据行政诉讼法中“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告的。”的规定，本案将我局列为被告不适格。三、本案属于复议前置案件，原告不能直接向人民法院起诉。根据行政复议法规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案属于行政复议前置案件，原告未申请复议就提起诉讼，人民法院应不予受理。

本院查明

经审理查明：从化市温泉镇卫东村105国道旁“银菇坪”土地原属原告集体所有。从化市政府于1993年征收该土地。征收土地后，原告村民继续使用涉案土地。2006年12月20日，从化市国土资源和房屋管理局将该土地登记在从化**开发中心名下，并颁发从府国用（2006）第00275号《国有土地使用权证》。2008年8月20日，从化市国土资源和房屋管理局向被告出具《解决温泉镇卫东片区土地历史遗留问题的委托函》，委托被告对已收回作储备用地的温泉镇卫*“银菇坪”、“山尾窿”、“石场”三块地进行清场工作。之后，被告分别于2013年1月18日、6月30日、9月3日发布《通告》，从化市国土资源和房屋管理局于7月8日发布《清场公告》，要求原告村民自行清理土地上作物。之后，被告受从化市国土资源和房屋管理局的委托对涉案土地实施清场。随后，原告以从化市国土资源和房屋管理局为被申请人向广州市国土资源和房屋管理局提起行政复议。2013年10月16日，广州市国土资源和房屋管理局作出穗国房**（2013）20号《不予受理行政复议申请决定书》。原告据此向法院提起行政诉讼。诉讼过程中，广州市国土资源和房屋管理局又作出穗国房**（2014）3号《行政复议受理通知书》，决定受理原告不服从化市国土资源和房屋管理局对“银菇坪”一带土地限期清场的具体行政行为提起的行政复议。目前，该案尚在行政复议阶段。2014年1月26日，原告起诉至本院要求确认被告对“银菇坪”一带土地发布清场公告及实施清场的具体行政行为违法。

另查明：原告村民在涉案土地征收时领取了7000元。征收后，原告村民未就涉案土地的使用与相关部门签订协议。

以上事实有被告提供的《解决温泉镇卫东片区土地历史遗留问题的委托函》、《限期清场公告》、《清场公告》、《证明》、从府国用（2006）第00275号《国有土地使用权证》以及原告提供的《通告》、《致卫东村桥三社村民的一封信》、《行政复议申请书》、《不予受理行政复议申请决定书》、行政起诉状、行政诉讼答辩状、行政答辩状、委托函等证据证实。

本院认为

本院认为：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据原、被告的诉辩，本案争议焦点为：一、本案是否属于行政复议前置案件；二、本案原告主体是否适格。

对于本案是否属于行政复议前置案件的问题。被告认为本案属于行政复议前置案件，原告未申请复议就提起诉讼，故法院应当不予受理。本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。因此，符合该条款复议前置的范围应当限定在行政机关对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权争议所作出的权属处理决定上。本案中，原告诉讼标的仅为被告发布清场公告及实施清场的具体行政行为。因此，本案并不属于行政复议前置情形。

对于本案原告主体是否适格的问题。被告认为本案所涉及的土地所有权已归国家所有，原告既非该土地的所有权人，也不是具体行政行为的相对人，与本案无法律上的利害关系。因此，原告主体不适格。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因此，只有当行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响时，行政行为的相对方才享有原告资格。本案中，涉案土地“银菇坪”已于1993年被统征为国有土地，2006年被收作政府储备用地［证号：从府国用（2006）第00275号］。因此，被告实施清场时涉案土地性质已变为国有土地，原告并非涉案土地的所有权人。同时，原告自述称涉案土地在征收后，虽未就土地使用问题与相关部门签订协议，但一直由原告社员使用。因此，被告发布清场公告以及实施清场行为所针对的对象应当是在涉案土地上有种植作物的各农户村民。至于涉案土地在征收过程中，土地是否交付，相关款项是否补偿到位所涉及到的仅是征地行为的合法性，与本案并无关联。因此，原告与其所诉的本案被告所作的行政行为并无利害关系，应当予以驳回。

综上，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第（二）项的规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告从化市温泉镇卫东村桥三经济合作社的起诉。

本案不交纳案件受理费。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州**民法院。

裁判日期

二０一五年五月二十日