行政赔偿判决书

审理经过

上诉人徐**、陈**因诉被上诉人珠海**业开发区公共建设局（以下简称高新区公共建设局）、原审第三人珠海市**合作公司（以下简称永**司）行政赔偿一案，不服珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法城初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2014年3月27日，永**司向高新区公共建设局提交一份《关于清理永丰股份公司XX埔果园果树办理砍伐证的请示》，请示内容为：“我公司XX埔果园占地约70亩，为积极配合区政府的征地工作，现我司需先将果园内的果树进行清理，望贵局协助办理砍伐证。”该请示上同时附有珠海市高新区征地和城市房屋征收管理办公室（简称高新区征地办）于2014年3月26日注明的“情况属实”及加盖的印章。

高新区公共建设局收到上述请示后，向高新区管委会提交《关于永丰**公司申请砍伐XX埔果园果树的请示》。2014年4月8日，高新区管委会作出珠高函（2014）35号《关于永丰**公司申请砍伐XX埔果园果树的批复》，批复同意永**司砍伐XX埔果园果树（面积70.72亩），请高新区公共建设局按相关要求办理手续。

在审核永**司提交的相关资料，并调取高新区征地办与永**司签订的《青苗及附着物补偿协议书》后，2014年4月11日，高新区公共建设局作出珠高建函（2014）135号《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，复函内容为：“一、根据广东省国土资源厅《下栅F-49-60-（49）》地形图，位于XX埔民政福利的果场用地属非林地，原则同意你公司进行果树采伐；二、应妥善处置所采伐的果树，不得采用焚烧、随意丢弃等影响环境的方法进行处置；三、不得超出XX埔民政福利果场范围采伐果树（详见附件《土地清理补偿〈XX埔民政福利果场〉范围图》）。”当天，高新区公共建设局将该复函送交永**司。永**司收到复函后，于2014年4月11日开始对果场进行清理。

1986年11月20日，原珠海市永丰乡人民政府与张某某签订《永丰乡水果场承包合同书》，约定：永丰乡政府决定将在XX埔兴办的水果场交给张某某承包，指定由张某某在XX埔种植以荔枝为主的果木，其他品种由张某某自行决定；永丰乡政府提供6万元无息贷款给张某某作为办场资金，承包时间从1986年12月起至2006年12月止共20年；在承包期间内，如遇国家征用土地，（除）在未收果前征用可免予上缴永丰乡政府外，如在收果及征用时同样要上缴当年款项给永丰乡政府，并由用地单位补偿给张某某从办场到有收获期间的一切开支费用（属果场开支部分）。香洲区民政局提供了6万元无息贷款，该笔贷款由张某某作为办场资金使用。1989年，张某某退出承包，香洲区民政局接手果场的经营管理，具体由原珠海市香洲区民政福利企业管理办公室（简称区民政企管办）负责。1991至1992年间，珠海市香洲区扶贫福利果场与许某某（郊）、陈某某签订《承包果树协议书》，约定：珠海市香洲区扶贫福利果场将（XX埔）果场共112亩承包给许某某、陈某某；果树共3889棵全部给许某某、陈某某承包，所有果树原则上长期保留、去掉短期，承包期满以荔枝、龙眼、芒果三种果树的1162棵计交，其它果树如影响荔枝、龙眼、芒果生长的，由许某某、陈某某确定去留；承包时间从1992年1月1日起至2001年12月31日共10年；如遇国家征用土地，在全部未收果前的所有品种，可免予上交，如部分已收果的，应按比例上交，征用时青苗的补偿费双方各得一半。1992年，许某某、陈某某等人退出，（XX埔）果场由徐**一人承包。1999年8月11日，永**委会与区民政企管办签订《承包果场补充协议》，约定：永丰村1986年11月20日与张某某签订的承包合同继续有效，果场所有财产全部归区民政企管办管理使用；民政局原投资永丰果场的6万元以及补给张某某的补偿费作为永久投资，不予追究；民政局一次性付给永丰村3万元作为结清从1994年起，每年4000元，计至2000年共7年的承包费等款项。2001年8月17日，区民政企管办与徐**签订《承包果场协议书》，约定：就徐**承包的民政福利果场（永**X埔）共112亩，区民政企管办同意果场继续由徐**承包至2006年12月；果场原有果树3889棵，各种果树原则上长期保留，除荔枝、龙眼、芒果三种果树1162棵计交外，徐**在发展果树时可根据需要确定其它果树去留；如遇国家征用土地，征用时青苗的补偿费双方各得一半。2004年5月17日，香洲区民政局向香洲区政府提交一份《关于民政扶贫果场青苗费、建筑物补偿的请示》，请示中载有以下内容：“香洲区民政局民政扶贫果场位于唐家湾**民委员会（原永丰村）XX埔……于1992年由民政局发包给徐**承包至2006年底，由于徐**长期拖欠承包款，我局于去年中与永丰**委员会多次协商，提前将果场交还给永丰**委员会经营，但永丰**委员会至今还未办理有关手续……”。

徐**、陈**提供了一份有其二人签字、落款日期为2001年10月6日的《关于合作承包经营XX埔果场补充协议书》，协议书内容有：由陈**继受2000年8月13日徐**与原合作人陈某某签订的《共同合作承包经营XX埔果场协议书》中规定的有关陈某某等的相关权利义务，负责向永**司缴付永**埔果场2001年至2003年共3年承包租金15000元；2004年起，徐**、陈**共同承担果场租金，共同拥有果场经营管理权和收益权，共负盈亏；承包经营期间，若国家征用该果场，除附着物补偿费归徐**所得外，果场所有的青苗补偿费等由徐**、陈**共同所得，双方各得一半。

1992年8月5日，原珠**土局与珠海市香**民委员会签订《征地协议书》，约定市国土局向永**委会征用土地2506.09亩。该协议书在“征地补偿”一项，载有以下内容：荔枝园323.35亩，每亩计补12000元，合计人民币3880200元；荔枝园一次过补偿，今后不再计补。

2014年4月8日，高新区征地办与永**司签订《青苗及附着物补偿协议书》，约定高新区征地办对永**司位于唐家湾镇永丰XX埔民政福利果场的土地上的青苗及附着物，依法实施清理并给予补偿，双方确认本次青苗及附着物补偿面积为70.72亩，在协议书签订十天内，永**司负责自行清理完毕果园内的地上青苗。

2014年6月11日，徐**、陈**向原审法院提起行政诉讼［案号为（2014）珠香法城初字第23号］，要求确认高新区公共建设局2014年4月15日擅自出具同意砍伐金鼎**果场决定的具体行政行为违法，同时一并提起本案行政赔偿诉讼，原审法院作分别立案处理。

在一审庭审中，徐**、陈**提出，没有高新区公共建设局同意砍伐的复函就没有树木被砍伐的发生，高新区公共建设局应当对所有被砍伐的树木承担赔偿责任。损失210万元是按18750元乘以112亩得出。高新区公共建设局对此不予认可，辩称其复函与徐**、陈**所主张的损失没有因果关系，其不应当承担赔偿责任。

徐**、陈**的一审诉讼请求：1.确认高新区公共建设局2014年4月15日擅自出具同意砍伐金鼎**果场决定的具体行政行为违法，赔偿徐**、陈**经济损失210万元；2.高新区公共建设局承担本案全部诉讼费用。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定：“《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”以上规定表明，行政机关违法行使职权，并对相对人的合法权益造成损害是构成国家赔偿的法律要件。本案中，高新区公共建设局于2014年4月11日作出珠高建函（2014）135号《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，原则同意永**司对位于XX埔民政福利果场的果树采伐。对于该复函决定的合法性，徐**、陈**另案提起行政诉讼，原审法院已于2014年12月29日作出（2014）珠香法城初字第23号行政判决，判决驳回徐**、陈**的诉讼请求。该复函决定不存在违法情形，徐**、陈**以该决定违法为由诉请要求行政赔偿理由不成立。从徐**、陈**起诉时提出的事实、理由来看，其主张的主要还是因有关行政机关在征地或用地清理过程中没有对其作出青苗补偿所产生的青苗补偿费损失，这与高新区公共建设局作出的同意采伐决定没有直接的因果关系，徐**、陈**主张该项损失没有法律依据。原审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第三十三条之规定，判决驳回徐**、陈**的诉讼请求。

上诉人诉称

徐**、陈**不服原审判决向本院提起上诉，请求撤销原判，改判支持徐**、陈**的一审诉讼请求。事实及理由如下：徐**、陈**提起了确认高新区公共建设局同意永**司砍伐金鼎**果场决定的具体行政行为违法的诉讼。2015年2月28日，徐**、陈**签收第23号判决书，该判决书截至目前还没有生效。一审法院依据尚未生效的判决书中已经驳回徐**、陈**的诉讼请求，故认定徐**、陈**行政赔偿理由不成立。徐**、陈**认为，未生效的裁判文书不能作为法院裁判引用的依据，原审判决认定事实错误。由于高新区公共建设局的具体行政行为适用法规错误，违反法定程序，导致徐**、陈**承包的涉案果场被永**司砍伐殆尽，给徐**、陈**造成了巨大的经济损失，原审判决却认为徐**、陈**的损失与高新区公共建设局的行政行为没有因果关系，与客观情况不符。

被上诉人辩称

高新区公共建设局答辩称，（一）高新区公共建设局的《复函》认定事实清楚适用法律正确。其一，永**司系涉案土地上青苗及附着物的所有权人。永**司向高新区公共建设局提交《关于清理永丰**公司XX埔果园果树办理砍伐证的请求》，并提交了相应的证据证明以下事实：1.1992年8月5日，涉案的果场所在土地已经被市国土局征收，并已经支付完毕征地补偿款；2.香洲区民政局于2003年6月中旬将果园交回给永**司，永**司始终是涉案果园的第一手发包人；3.徐**承包经营果场之前涉案的果树已经种植、存在；4.永**司基于履行《青苗及附着物补偿协议书》的约定，为清理用地需要而申请采伐果园内的果树。其二，许可申请人采伐涉案果树没有超越高新区公共建设局的职权范围。永**司向高新区公共建设局提交《关于清理永丰**公司XX埔果园果树办理砍伐证的请求》，请求对永**司采伐XX埔果园果树核发《砍伐许可证》。根据《珠海（国家）高新技**理委员会主要职责内设机构和人员编制的规定》（珠机编（2010）7号）、《关于发布高新区第五轮行政审批事项调整目录的通知》（珠**（2013）577号）的规定，高新区管委会为珠海市人民政府派出机构，在市政府授权范围内依法对高新区内的经济和社会事务实行统一领导、统一管理、行使市一级经济管理权限和行政管理权限，高新区公共建设局作为高新区管委会的内设机构，具有对高新区内砍伐、迁移、修剪城市树木的申请进行受理、审核、批准的职权。高新区公共建设局在受理永**司申请后，进行调查取证，并向高新区管委会办理了报批手续，在批复同意后作出了《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，没有超越高新区公共建设局的职权范围。其三，高新区公共建设局的《复函》适用法律正确。依据永**司的申请及提交相关资料，高新区公共建设局核实了涉案土地的地形图，核实涉案土地属于非林地，根据《**务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》（国*（2011）3号）规定“非规划林地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐，具体管理办法由省级林业主管部门制定。”因此，高新区公共建设局复函同意永**司进行果树采伐，没有违反法律规定。（二）《复函》未造成徐**、陈**的损害。高新区公共建设局没有确认涉案土地上青苗及附着物产权归属的职责。徐**、陈**认为涉案土地上果树应归其所有，应当通过提交县级人民政府处理，处理不服的可以向人民法院提起民事诉讼等途径解决，而不应提起行政诉讼。

永**司答辩称，一、涉案果园的青苗及附着物系永**司所有，永**司发包给香洲区民政局开办果园。1986年11月，香洲区民政局向永丰村提供6万元无息贷款，用于在涉案土地上种植果园，永丰村将该项目承包给张某某开发经营。后因经营不善，不能偿还贷款，永丰村于1989年将果园交给香洲区民政局开办民政果园。二、香洲区民政局将果园返还给永**司。1999年8月11日，我村与香洲区民政局签订了《承包果场补充协议》约定了果场所有财产归香洲区民政局管理使用，同时约定了租金及合同的履行期限于2006年12月止。后因香洲区民政局拖欠永丰村2003年以后的租金及其他原因，香洲区民政局于2003年6月中旬将果园交回给永**司，青苗及地上附着物所有权归永**司。直到2014年4月，高新区管委会与市国土局办理用地清理工作。三、永**司与徐**、陈**不存在承包关系。永**司从没有与徐**、陈**签订过涉案土地的承包合同。永**司仅与香洲区民政局有过承包关系，但于2006年底已到期终止。而2001年至2003年间，香洲区民政局欠付租金，并由徐**、陈**代为支付，并不能由此推断永**司与徐**、陈**之间存在承包关系。四、永**司依约砍伐果树。永**司与高新区征地办签订《青苗及附着物补偿协议书》约定，签订协议书之日起10日内，永**司负责自行清理完毕，高新区征地办支付清理费用5万元，用于对果树等青苗的清理。为此，永**司依法向高新区公共建设局申请砍伐许可，并提交了《关于清理永丰**公司XX埔果园果树办理砍伐证的请求》。永**司也已于2014年4月11日已自行清理完毕。涉案果园系永**司所有并实际管养，永**司为履行清理义务向高新区公共建设局申请砍伐果树，原审判决查明事实清楚，证据充分、确凿，适用法律正确，依法应予维持原判，驳回徐**、陈**的上诉请求。

各方当事人在二审中均未向本院提交新的证据材料。

在二审法庭调查中，徐**、陈**称，1992年征地协议书中约定的征地补偿款，直到2004年才陆续发放完毕。高新区管委会在2013年9月4日发出清理公告后，徐**、陈**通过多种方式向政府相关部门提出权利的要求，并且在政府相关部门主持下召开了协调会，政府相关部门知道徐**、陈**对涉案的果场享有权利和承包经营权；又称青苗及附着物补偿没有支付给徐**、陈**。

本院查明

原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。

本院认为

本院认为，徐**、陈**的行政赔偿请求应予以驳回。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”从该条规定可知，国家机关承担国家赔偿责任的前提条件之一是国家机关和国家机关工作人员存在违法行为，即有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的违法行为。本案中，徐**、陈**请求高新区公共建设局对其进行行政赔偿，但与高新区公共建设局有关的行为仅系其于2014年4月11日作出的珠高建函（2014）135号《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，对于该复函的合法性，徐**、陈**已诉至两级法院［一审案号：（2014）珠香法城初字第23号；二审案号：（2015）珠中法城终字第20号］，两级法院均驳回了徐**、陈**的关于撤销高新区公共建设局作出的复函的诉请，故徐**、陈**认为由于高新区公共建设局作出复函而同意砍伐涉案林木而致其财产损失的行政赔偿请求，没有事实和法律根据，应予驳回。另徐**、陈**起诉时主张的有关行政机关在征地或用地清理过程中没有对其作出青苗补偿所产生的青苗补偿费等损失，与高新区公共建设局作出的复函的行为没有直接的因果关系。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确；徐**、陈**的上诉主张，理据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由徐**、陈**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月二十六日