徐**、陈**等与珠海**业开发区公共建设局城乡建设行政管理-其他二审行政判决书

审理经过

上诉人徐**、陈**因诉被上诉人珠海**业开发区公共建设局、原审第三人珠海市**合作公司（以下简称永**司）城乡建设行政管理一案，不服珠海市香洲区人民法院（2014）珠香法城初字第23号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：2014年3月27日，永**司向高新区公共建设局提交一份《关于清理永**司XX埔果园果树办理砍伐证的请示》，请示内容为：“我公司XX埔果园占地约70亩，为积极配合区政府的征地工作，现我司需先将果园内的果树进行清理，望贵局协助办理砍伐证。”该请示上同时附有珠海市高新区征地和城市房屋征收管理办公室（简称高新区征地办）于2014年3月26日注明的“情况属实”及加盖的印章。

高新区公共建设局收到上述请示后，向高新区管委会提交《关于永丰**公司申请砍伐XX埔果园果树的请示》。2014年4月8日，高新区管委会作出珠高函（2014）35号《关于永丰**公司申请砍伐XX埔果园果树的批复》，批复同意永**司砍伐XX埔果园果树（面积70.72亩），请高新区公共建设局按相关要求办理手续。

在审核永**司提交的相关资料，并调取高新区征地办与永**司签订的《青苗及附着物补偿协议书》后，2014年4月11日，高新区公共建设局作出珠高建函（2014）135号《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，复函内容为：“一、根据广东省国土资源厅《下栅F-49-60-（49）》地形图，位于XX埔民政福利的果场用地属非林地，原则同意你公司进行果树采伐；二、应妥善处置所采伐的果树，不得采用焚烧、随意丢弃等影响环境的方法进行处置；三、不得超出XX埔民政福利果场范围采伐果树（详见附件《土地清理补偿〈XX埔民政福利果场〉范围图》）。”当天，高新区公共建设局将该复函送交永**司。永**司收到复函后，于2014年4月11日开始对果场进行清理。

1986年11月20日，原珠海市永丰乡人民政府与张某某签订《永丰乡水果场承包合同书》，约定：永丰乡政府决定将在XX埔兴办的水果场交给张某某承包，指定由张某某在XX埔种植以荔枝为主的果木，其他品种由张某某自行决定；永丰乡政府提供6万元无息贷款给张某某作为办场资金，承包时间从1986年12月起至2006年12月止共20年；在承包期间内，如遇国家征用土地，（除）在未收果前征用可免予上缴永丰乡政府外，如在收果及征用时同样要上缴当年款项给永丰乡政府，并由用地单位补偿给张某某从办场到有收获期间的一切开支费用（属果场开支部分）。香洲区民政局提供了6万元无息贷款，该笔贷款由张某某作为办场资金使用。1989年，张某某退出承包，香洲区民政局接手果场的经营管理，具体由原珠海市香洲区民政福利企业管理办公室（简称区民政企管办）负责。1991至1992年间，珠海市香洲区扶贫福利果场与许某某（郊）、陈某某签订《承包果树协议书》，约定：珠海市香洲区扶贫福利果场将（XX埔）果场共112亩承包给许某某、陈某某；果树共3889棵全部给许某某、陈某某承包，所有果树原则上长期保留、去掉短期，承包期满以荔枝、龙眼、芒果三种果树的1162棵计交，其它果树如影响荔枝、龙眼、芒果生长的，由许某某、陈某某确定去留；承包时间从1992年1月1日起至2001年12月31日共10年；如遇国家征用土地，在全部未收果前的所有品种，可免予上交，如部分已收果的，应按比例上交，征用时青苗的补偿费双方各得一半。1992年，许某某、陈某某等人退出，（XX埔）果场由徐**一人承包。1999年8月11日，永**委会与区民政企管办签订《承包果场补充协议》，约定：永丰村1986年11月20日与张某某签订的承包合同继续有效，果场所有财产全部归区民政企管办管理使用；民政局原投资永丰果场的6万元以及补给张某某的补偿费作为永久投资，不予追究；民政局一次性付给永丰村3万元作为结清从1994年起，每年4000元，计至2000年共7年的承包费等款项。2001年8月17日，区民政企管办与徐**签订《承包果场协议书》，约定：就徐**承包的民政福利果场（永**X埔）共112亩，区民政企管办同意果场继续由徐**承包至2006年12月；果场原有果树3889棵，各种果树原则上长期保留，除荔枝、龙眼、芒果三种果树1162棵计交外，徐**在发展果树时可根据需要确定其它果树去留；如遇国家征用土地，征用时青苗的补偿费双方各得一半。2004年5月17日，香洲区民政局向香洲区政府提交一份《关于民政扶贫果场青苗费、建筑物补偿的请示》，请示中载有以下内容：“香洲区民政局民政扶贫果场位于唐家湾**民委员会（原永丰村）XX埔……于1992年由民政局发包给徐**承包至2006年底，由于徐**长期拖欠承包款，我局于去年中与永丰**委员会多次协商，提前将果场交还给永丰**委员会经营，但永丰**委员会至今还未办理有关手续……”。

徐**、陈**提供了一份有其二人签字、落款日期为2001年10月6日的《关于合作承包经营XX埔果场补充协议书》，协议书内容有：由陈**继受2000年8月13日徐**与原合作人陈**签订的《共同合作承包经营XX埔果场协议书》中规定的有关陈**等的相关权利义务，负责向永**司缴付永**埔果场2001年至2003年共3年承包租金15000元；2004年起，徐**、陈**共同承担果场租金，共同拥有果场经营管理权和收益权，共负盈亏；承包经营期间，若国家征用该果场，除附着物补偿费归徐**所得外，果场所有的青苗补偿费等由徐**、陈**共同所得，双方各得一半。

1992年8月5日，原珠**土局与珠海市香**民委员会签订《征地协议书》，约定市国土局向永**委会征用土地2506.09亩。该协议书在“征地补偿”一项，载有以下内容：荔枝园323.35亩，每亩计补12000元，合计人民币3880200元；荔枝园一次性补偿，今后不再计补。

2014年4月8日，高新区征地办与永**司签订《青苗及附着物补偿协议书》，约定高新区征地办对永**司位于唐家湾镇永丰XX埔民政福利果场的土地上的青苗及附着物，依法实施清理并给予补偿，双方确认本次青苗及附着物补偿面积为70.72亩，在协议书签订十天内，永**司负责自行清理完毕果园内的地上青苗。

徐**、陈**得知高新区公共建设局作出的《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》内容后，于2014年6月11日提起本案行政诉讼。

在一审庭审中，徐**、陈**提出，依规定，占用城市绿地七千平方米以上的，必须报市政府批准，高新区公共建设局不是批准的主体，没有报市政府审批。永**司先砍伐，高新区公共建设局后补发砍伐证，严重违法。森林法第十七条规定，在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。在徐**、陈**曾多次提出异议、参加征地办协调会的前提下，高新区公共建设局强行作出同意砍伐决定，程序违法。本案土地属于未履行完征地手续的土地，青苗补偿款未支付给承包人。高新区公共建设局对此不予认可，辩称高新区管委会作为市人民政府的派出机构，依法行使对砍伐、迁移、修剪城市树木的行政审批权。而且，根据《**务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》，非规划林可以由种植人自行决定是否采伐，不需要办理采伐许可证。涉案果园是城市绿地而不是森林，不适用森林法，高新区公共建设局没有确认其所有权的职权及义务。高新区公共建设局已经作出过审查，永**司提交的资料可以证明其是果园的所有权人。永**司认同高新区公共建设局的上述意见。

徐**、陈**的一审诉讼请求：1.确认高新区公共建设局2014年4月15日擅自出具同意砍伐金鼎**果场决定的具体行政行为违法；2.高新区公共建设局承担本案全部诉讼费用。

一审法院认为

原审法院认为，本案并无证据显示，高新区公共建设局是在2014年4月15日出具同意砍伐金鼎**果场的决定，徐**、陈**诉讼请求的实质是要求确认高新区公共建设局于2014年4月11日作出的珠高建函（2014）135号《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》违法。经查，在永**司向高新区公共建设局提交《关于清理永**司XX埔果园果树办理砍伐证的请示》中，附有高新区征地办注明“情况属实”的签字盖章。同时永**司还提交了《永丰乡水果场承包合同书》《承包果场补充协议》《承包果树协议书》《征地协议书》等相关资料，高新区公共建设局在收到申请后也调取了高新区征地办与永**司签订的《青苗及附着物补偿协议书》。该部分证据材料足以使高新区公共建设局判断出以下事实，涉案果场所在土地已于1992年被市国土局征收，永丰村委会（永**司）始终是涉案果场的第一手发包人，在徐**、陈**承包经营果场之前果树业已存在，永**司是基于《青苗及附着物补偿协议书》中关于“在协议书签订十天内，永**司负责自行清理完毕果园内的地上青苗”的约定，为清理需要而申请采伐果园内果树。在认定涉案果场用地属非林地的基础上，根据《**务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》（国*（2011）3号）关于“非规划林地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐”的规定，高新区公共建设局作出《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，原则同意永**司进行果树采伐，证据确凿，适用法规正确。至于《青苗及附着物补偿协议书》是否合法，徐**、陈**是否能够得到青苗补偿费，属于另外的法律关系，不在本案审理范围。

根据《珠海（国家）高新技**理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（珠机编（2010）7号）、《关于发布高新区第五轮行政审批事项调整目录的通知》（珠**（2013）577号）的规定，高新区管委会为珠海市人民政府派出机构，在市政府授权范围内依法对高新区内的经济和社会事务实行统一领导、统一管理，行使市一级经济管理权限和行政管理权限。高新区公共建设局作为高新区管委会内设机构，具有对高新区辖区内砍伐、迁移、修剪城市树木的申请进行受理、审核、批准的职权。根据《广东省城市绿化条例》第二十七条关于“同一建设工程项目因公益性市政建设需要，砍伐、迁移城市树木二百株以上的，由市、县园林绿化行政主管部门审核，报市、县人民政府批准”的规定，高新区公共建设局在收到永**司《关于清理永**司XX埔果园果树办理砍伐证的请示》后，进行了调查取证，并向高新区管委会办理了报批手续，在高新区管委会批复同意后，作出《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，程序合法。

高新区公共建设局作出的珠高建函（2014）135号《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，证据确凿，适用法规正确，程序合法。徐**、陈**诉请要求确认高新区公共建设局在该复函中作出的同意永**司采伐“XX埔民政福利果场果树”的决定违法，理由不成立，原审法院不予支持。原审法院依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回徐**、陈**的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由徐**、陈**负担。

上诉人诉称

徐**、陈**不服原审判决向本院提起上诉，请求：撤销原判，改判支持徐**、陈**的一审诉讼请求。事实及理由如下：

一、高新区公共建设局的具体行政行为适用法律法规错误。根据《**务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》的规定，对非规划林地上林木进行自主采伐的主体是经营者，而并非土地的所有权人。根据本案有关证据，高新区公共建设局在作出复函时，知道涉案果场存在着承包等情况，知道果场的实际经营者、果场所在土地的所有权人并非同一主体。徐**自1992年起就开始承包涉案的果场，2001年10起，陈**加入合作承包至今，徐**、陈**才是涉案果场的实际经营者。因此，高新区公共建设局在未经调查确认的情况下，就同意非果场实际经营者的永**司采伐果树，违反了法律法规的规定。

二、高新区公共建设局的具体行政行为违反了法定程序。原审法院援引《广东省城市绿化条例》第二十七条第二款关于“同一建设工程项目因公益性市政建设需要，砍伐、迁移城市树木二百株以上的，由市、县园林绿化行政主管部门审核，报市、县人民政府批准”的规定，认定高新区公共建设局作出《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》程序合法。但《广东省城市绿化条例》第二十七条第三、四款同时规定：报批文件的内容应当包括当地居民的意见和绿化专家评审论证结论；经批准砍伐或迁移城市树木，应当给树木权属单位或个人合理补偿。本案中，高新区公共建设局并未提供证据证明其报批文件中包括当地居民的意见和绿化专家的评审论证结论，更未对作为果场承包者的徐**、陈**进行任何补偿。因此，高新区公共建设局的同意永**司砍伐涉案果场的行为不符合法定程序。

三、高新区公共建设局的具体行政行为极不合理。涉案果场长期以来是由徐**、陈**承包经营，在有关部门对果场进行征收、清理前后，徐**、陈**多次提出异议，高新区公共建设局明知道该果场青苗及附作物的权属、有关补偿的归属等存在争议，明知道徐**、陈**对涉案果场有利害关系，仍然作出同意永**司砍伐的复函，导致徐**、陈**辛苦经营二十余年的果树被砍伐殆尽。高新区公共建设局在作出同意永**司砍伐涉案果场内果树的具体行政行为时，未能平等对待在果树权属以及青苗补偿等问题上存在争议的徐**、陈**与永**司，丝毫未考虑一旦砍伐果树，将可能对徐**、陈**的权利造成严重损害，事先不征询徐**、陈**的意见，事后也未通知徐**、陈**，不符合公平公正公开的原则，不具有合理性，严重损害了徐**、陈**的合法权利。

被上诉人辩称

高新区公共建设局答辩称，一、高新区公共建设局的《复函》认定事实清楚适用法律正确。（一）永**司系涉案土地上青苗及附着物的所有权人。永**司向高新区公共建设局提交《关于清理永丰**公司XX埔果园果树办理砍伐证的请求》，并提交了相应的证据证明以下事实：1.1992年8月5日，涉案的果场所在土地已经被市国土局征收，并已经支付完毕征地补偿款；2.香洲区民政局于2003年6月中旬将果园交回给永**司，永**司始终是涉案果园的第一手发包人；3.徐**承包经营果场之前涉案的果树已经种植、存在；4.永**司基于履行《青苗及附着物补偿协议书》的约定，为清理用地需要而申请采伐果园内的果树。（二）许可申请人采伐涉案果树没有超越高新区公共建设局的职权范围。永**司向高新区公共建设局提交《关于清理永丰**公司XX埔果园果树办理砍伐证的请求》，请求对永**司采伐XX埔果园果树核发《砍伐许可证》。根据《珠海（国家）高新技**理委员会主要职责内设机构和人员编制的规定》（珠机编（2010）7号）、《关于发布高新区第五轮行政审批事项调整目录的通知》（珠**（2013）577号）的规定，高新区管委会为珠海市人民政府派出机构，在市政府授权范围内依法对高新区内的经济和社会事务实行统一领导、统一管理、行使市一级经济管理权限和行政管理权限，高新区公共建设局作为高新区管委会的内设机构，具有对高新区内砍伐、迁移、修剪城市树木的申请进行受理、审核、批准的职权。高新区公共建设局在受理永**司申请后，进行调查取证，并向高新区管委会办理了报批手续，在批复同意后作出了《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，没有超越高新区公共建设局的职权范围。（三）高新区公共建设局的《复函》适用法律正确。依据永**司的申请及提交相关资料，高新区公共建设局核实了涉案土地的地形图，核实涉案土地属于非林地，根据《**务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》（国*（2011）3号）规定“非规划林地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐，具体管理办法由省级林业主管部门制定。”因此，高新区公共建设局复函同意永**司进行果树采伐，没有违反法律规定。

二、《复函》未造成徐**、陈**的损害。高新区公共建设局没有确认涉案土地上青苗及附着物产权归属的职责。徐**、陈**认为涉案土地上果树应归其所有，应当通过提交县级人民政府处理，处理不服的可以向人民法院提起民事诉讼等途径解决，而不应提起行政诉讼。

永**司答辩称，一、涉案果园的青苗及附着物系永**司所有，永**司发包给香洲区民政局开办果园。1986年11月，香洲区民政局向永丰村提供6万元无息贷款，用于在涉案土地上种植果园，永丰村将该项目承包给张某某开发经营。后因经营不善，不能偿还贷款，永丰村于1989年将果园交给香洲区民政局开办民政果园。二、香洲区民政局将果园返还给永**司。1999年8月11日，永丰村与香洲区民政局签订了《承包果场补充协议》约定了果场所有财产归香洲区民政局管理使用，同时约定了租金及合同的履行期限于2006年12月止。后因香洲区民政局拖欠永丰村2003年以后的租金及其他原因，香洲区民政局于2003年6月中旬将果园交回给永**司，青苗及地上附着物所有权归永**司。直到2014年4月，高新区管委会与市国土局办理用地清理工作。三、永**司与徐**、陈**不存在承包关系。永**司从没有与徐**、陈**签订过涉案土地的承包合同。永**司仅与香洲区民政局有过承包关系，但于2006年底已到期终止。而2001年至2003年间，香洲区民政局欠付租金，并由徐**、陈**代为支付，并不能由此推断永**司与徐**、陈**之间存在承包关系。四、永**司依约砍伐果树。永**司与高新区征地办签订《青苗及附着物补偿协议书》约定，签订协议书之日起10日内，永**司负责自行清理完毕，高新区征地办支付清理费用5万元，用于对果树等青苗的清理。为此，永**司依法向高新区公共建设局申请砍伐许可，并提交了《关于清理永丰**公司XX埔果园果树办理砍伐证的请求》。永**司也已于2014年4月11日已自行清理完毕。涉案果园系永**司所有并实际管养，永**司为履行清理义务向高新区公共建设局申请砍伐果树，原审判决查明事实清楚，证据充分、确凿，适用法律正确，依法应予维持原判，驳回徐**、陈**的上诉请求。

各方当事人在二审中均未向本院提交新的证据材料。

本院查明

本院经审理查明，在二审法庭调查中，徐**、陈**称，1992年征地协议书中约定的征地补偿款，直到2004年才陆续发放完毕。高新区管委会在2013年9月4日发出清理公告后，徐**、陈**通过多种方式向政府相关部门提出权利的要求，并且在政府相关部门主持下召开了协调会，政府相关部门知道徐**、陈**对涉案的果场享有权利和承包经营权。又称徐**、陈**认为青苗及附着物补偿没有支付给徐**、陈**。

原审法院查明的其他事实正确，本院予以确认。

本院认为

本院认为，高新区公共建设局作出的珠高建函（2014）135号《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》，证据确凿，适用法规正确，程序合法。珠高建函（2014）135号《关于永丰**公司申请采伐XX埔民政福利果场果树的复函》涉及到XX埔民政福利果场果树，系高新区公共建设局针对永**司的申请作出的一个复函，法院应对该复函的合法性进行审查。从复函作出的程序上看，高新区公共建设局作出复函，是基于永**司提出申请而为的，即永**司向高新区公共建设局提交了《关于清理永**司XX埔果园果树办理砍伐证的请示》，也相应的提交了申请所需的相关材料，如该请示书中所附的高新区征地办注明“情况属实”的签字盖章、《永丰乡水果场承包合同书》、《承包果场补充协议》、《承包果树协议书》、《征地协议书》等等。高新区公共建设局收到永**司的申请后，也进行相应的调查，调取了高新区征地办与永**司签订的《青苗及附着物补偿协议书》。可见，高新区公共建设局作出复函的程序正当。从复函作出的事实依据来看，永**司提交的材料显示了如下事实：涉案果场所在土地已于1992年被市国土局征收；永**委会（永**司）始终是涉案果场的第一手发包人；《青苗及附着物补偿协议书》有“在协议书签订十天内，永**司负责自行清理完毕果园内的地上青苗”的约定的条款等等。正是基于这些事实，永**司为清理涉案果场上青苗而向高新区公共建设局提出申请，具有正当性。

高新区公共建设局作出的复函有事实依据。从复函作出的法律依据来看，《**务院批转林业局关于全国“十二五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》（国*（2011）3号）有关于“非规划林地上的林木，不纳入采伐限额管理，由经营者自主经营、自主采伐”的规定，故高新区公共建设局作出的复函有法律依据。从复函作出的职权主体来看，《珠海（国家）高新技**理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（珠机编（2010）7号）、《关于发布高新区第五轮行政审批事项调整目录的通知》（珠**（2013）577号）明确规定，高新区管委会为珠海市人民政府派出机构，行使市一级经济管理权限和行政管理权限。高新区公共建设局作为高新区管委会内设机构，有权对永**司的申请进行受理、审查。另根据《广东省城市绿化条例》第二十七条关于“同一建设工程项目因公益性市政建设需要，砍伐、迁移城市树木二百株以上的，由市、县园林绿化行政主管部门审核，报市、县人民政府批准”的规定，高新区公共建设局已向高新区管委会履行了报批手续，在高新区管委会批复同意后作出复函，可见，高新区公共建设局正确地履行了自己的职责。鉴于高新区公共建设局作出的复函系基于需要收回国有土地使用权、已与相关人签订青苗补偿协议、青苗需要清除而涉及树木的砍伐等等事实，徐**、陈**主张依《广东省城市绿化条例》第二十七条第三、四款的规定，还需要审查上述条款所规定的内容的观点，本院不予采纳。至于徐**、陈**认为自己是实际承包人，没有得到青苗补偿费，涉案的土地补偿没有适时发放等主张，属于案外的法律关系，不属本案审理范围，且徐**、陈**的这些主张也不足以推翻复函的合法性。

综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确；徐**、陈**的上诉主张，理据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人徐**、陈**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月二十四日