方国机、方**等与河池市城市管理综合执法局城乡建设行政管理-城市规划管理一审行政判决书

审理经过

原告方国机、方**不服被告河池市城市管理综合执法局规划行政处罚一案，于2014年7月8日向本院提起行政诉讼。经原告补证后，本院于同年10月29日受理，于同年11月12日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月6日公开开庭进行了审理。原告方国机、方**及委托代理人杨*，被告的法定代表人韦**及被告的委托代理人覃健保、韦**到庭参加诉讼。本案经广西高级人民法院（2014）桂行延字第357号批复，延长本案审理期限。本案现已审理终结。

被告河池市城市管理综合执法局于2014年5月19日作出河市综规决字（2014）第76号行政处理决定书，认定2005年3月，原告租用河池市金城江区金城江街道城北社区桥卜队金城江区一中南面（地名，俗称“城北社区养殖场”）的集体土地进行房屋建设，建成占地面积512.50平方米，建筑面积512.50平方米的一层砖瓦结构房屋作住宅和养殖用，该建设行为未经城乡规划主管部门批准取得建设许可。经河池市住房和城乡建设局规划核实，该建设行为不符合规划要求，建议对原告的违法建设行为给予限期拆除的行政处罚。河池市城市管理综合执法局认为，原告未经规划主管部门许可办理建设工程规划许可手续，擅自在河池市金城江区金城江街道城北社区桥卜队金城江区一中南面的集体土地进行房屋建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，属于违法建设行为。原告至今仍未自行拆除违法建筑，消除违法行为造成的危害后果。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定责令原告在收到本决定之日起十五日内自行拆除其违法建设面积为512.50平方米的砖瓦结构房屋。

被告于2014年11月21日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据及法律依据。

一、被告向本院提供的证据如下：

1、行政处罚案件立案审批表，证明被告作出具体行政行为的程序合法；

2、对原告的询问笔录，证明原告违法建设的基本事实和违法建设面积；

3、现场勘验检查笔录，证明被告通过现场勘验确定原告的违法建设面积；

4、原告违法建筑的照片，证明原告违法建设的事实存在；

5、原告身份证复印件，证明原告身份信息情况；

6、河池市住房和城乡建设局关于移交执法案件的函（河住建函（2014）34号），证明被告案件的来源，被告作出具体行政行为的程序合法；

7、河池市金城江区人民政府行政处罚决定书，证明原告存在违法建设的事实；

8、河池市住房和城乡建设局违法建设项目规划条件核实即行政处罚意见，证明原告房屋建设行为是违反城市规划的，违法建筑是需要被拆除的，并经过专门的机构认定；

9、广西壮族自治区人民政府关于河池市城市总体规划的批复（桂政函（1996）133号）及河池市城市总体规划修编文本、河池市城区总体规划修编土地利用规划图纸，证明河池市城市规划区范围，原告的建设行为违反了该城市规划，是违法建设行为；

10、广西壮族自治区人民政府关于河池市总体规划的批复（桂政函（2005）132号）及河池市城市总体规划土地利用规划图，证明河池市城市规划区范围，原告的建设行为违反了该城市规划，是违法建设行为；

11、限期拆除通知书及送达回证，证明被告在作出行政处理决定之前先告知了原告限期拆除，被告作出具体行政行为程序合法且合乎情理；

12、违法建设案件调查报告，证明被告作出具体行政行为的程序合法；

13、行政处罚案件处理审批表，证明被告作出具体行政行为的程序合法；

14、行政处理告知书及送达回证；

15、行政处理听证告知书及送达回证，证据14、15证明被告依法履行了告知及告知听证的义务，被告所做具体行政行为的程序合法；

16、关于行政处理告知书的陈述和申辩，证明原告仅提出了陈述申辩，未提出听证申请，同时证明被告作出具体行政行为程序合法；

17、行政处理决定书及送达回证，证明被告基于查明的事实，依法对原告作出行政处理决定，被告所做的具体行政行为合法。

二、被告作出具体行政行为所适用的法律依据如下：

1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第四十条；

2、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、第三十一条、第三十二条、第四十二条；

3、《广西壮族自治区人民政府关于同意在河池市城市规划区范围内城市管理和国土资源管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（桂**（2013）246号）第二条第（四）项、第三条；

4、住房和城乡**设部建法（2012）43号《关于转发全国人**办公室﹤对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见﹥的通知》。

原告诉称

原告诉称，原告对被告作出的河市综规决字（2014）第31号行政处理决定书不服。理由：一、被告所作出的行政处理决定书程序违法，违反行政处罚法的规定。2014年3月31日被告没有向原告送达行政处理听证告知书，事后被告也没有组织原告进行听证，反而为达目的乱认定原告放弃听证权利。听证是被告所做行政行为的重要依据，且本案系重大行政行为，必须通过集体讨论。政府关闭养殖场，被告做出拆除养殖场地的理由没有事实和法律依据。二、被告对原告所做的处理决定书超越职权范围。原告于2001年租用金城江**北桥卜队集体所有的土地建造简易养殖场房，其所租之地是集体所有，并非国有，没有划为城市规划管理范围。被告对原告作出的限期拆除决定属于行政处罚。被告不是作出该行政处罚的主体，无权对原告处罚。三、被告对原告的处罚，事实不清，适用法律错误。原告是2001年租地建场养殖至今。《中华人民共和国城乡规划法》是2008年1月1日才实施。原告建场在前，法律实施在后。被告适用该法是错误的，且法律实施后当地主管部门有法不依，以行政不作为的方式对待原告，让原告的行为延续至今，被告应承担法律责任。同时，该法第四十条第一款、第六十四条是指构筑物、建筑物违法，执法部门下令停建后仍未停建的建筑物。而本案不符合该条款构成条件，不能适用该法条。四、被告的行政行为与当地公安部门及相关主管部门的执法行为互相矛盾。被告认定原告租地建场违法，而当地公安部门为原告办理合法居住证，同时，政府其他相关部门从原告租地建场后一直进行支持和扶持。五、被告对原告所做的行政处理决定不适当。被告所作的行政处理决定，将原告十几年苦心经营的养殖场毁灭，让原告老无所养，小无所居，学无所去。原告所建的是简易棚，不是永久性建筑物，可以作出整改或整体搬迁的处理决定。被告只要想办法，用心与原告沟通，或者给原告一定的拆迁安置补偿费用，让原告自行拆除，这样既节约执法成本，又适合当今以人为本的执法理念。综上所述，被告对原告所作出的行政处理决定无事实法律依据，程序和实体均违法，属违法行政，依法应予撤销。为此，原告请求法院判决撤销被告河池市城市综合执法局作出的河市综规决字（2014）第76号行政处理决定书；本案受理费由被告承担。

原告向本院提供的证据如下：

1、照片，证明政府相应部门对各养殖户进行培训，且市委各级领导对养殖场进行指导，将原告的养殖场称为“菜篮子工程”、优秀养殖场，由此可证明原告建设棚户进行养殖的行为是合法养殖的行为，其没有办理相关的建房许可及规划许可的手续是因为当时法律没有要求办理相关手续，且原告建设的棚户并不是永久性建筑，并不需要办理手续；

2、（2010）港行初字第12号行政判决书复印件，证明防**法院审理的一起行政诉讼案中与本案相同的行为，最后也被法院认定为是合法建设行为，故本案原告建设棚户的行为也应是合法的；

3、集资修路款收据复印件，证明原告对当地修建的公路作出了一定的贡献；

4、河池市城市管理综合执法局行政处理决定书复印件，证明原告提起行政诉讼的依据。

5、土地租用协议书复印件，证明原告合法使用集体土地。

被告辩称

被告辩称，一、原告诉称被告作出的行政处理决定书程序违法，没有向原告送达行政处理告知书，也没有组织听证，这一观点是错误的。被告于2014年4月22日向原告送达了行政处理告知书和行政处理听证告知书，均有送达回证为证。同年4月22日，原告向被告提交了陈述和申辩意见，经被告单位案件评审委员会集体讨论，认为原告的陈述和申辩理由不成立，因此不予采纳。原告未在规定期限内提交举行听证的申请，故视为自动放弃要求听证的权利。被告在作出行政处理决定前已履行了告知、听证告知等法律程序，是合法的行政行为。二、原告诉称其所租之地没有划为城市规划管理范围，被告对原告所作出的处理决定书超越职权范围，原告的这一观点是错误的。1996年7月23日，广西壮族自治区人民政府以《关于河池市城市总体规划的批复》（桂**（1996）133号）文件，批复同意了河池市的总体规划，根据批复同意的规划文本（1995年编制），河池市城市规划区范围东至东江氮肥厂，西至六圩乡岜烈村，南至六圩乡的肯研村，北至环江县温平村。原告的房屋建设正是在河池市的总体规划划定的城市规划范围内。2005年4月28日，自治区人民政府又以《广西壮族自治区人民政府关于河池市总体规划的批复》（桂**（2005）132号）文件，批复同意修编后的河池市总体规划，修编后的城市规划范围较1995年划定的范围更广。因此，原告诉称其所租之地没有划为城市规划管理范围的观点是错误的。根据《广西壮族自治区人民政府关于同意在河池市城市规划区范围内城市管理和国土资源管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》（桂**（2013）246号）文件的规定，被告具有行政执法主体资格，且对原告作出的行政处理决定没有超越被告的职权范围。三、原告诉称被告对原告的处罚事实不清，适用法律错误，这一观点是错误的。被告对原告作出的处理决定是依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律法规，依法履行了立案、调查取证、审批、行政处理告知、行政处理听证告知、作出行政处理决定等执法程序，执法主体、程序合法，运用法律准确，处罚得当合理。至于原告提出的违法行为追诉时效问题，根据全国人**委办公室《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（全国**法工办发（2012）20号）文件，原告违法行为有持续状态，违反城乡规划的事实始终存在，适用《中华人民共和国城乡规划法》进行查处。四、相关部门对当事人的扶持，仅仅是本身职能所在，并未代表当事人的建筑已经合法化。五、被告作出的行政处理决定合法合理。被告所作出的行政处理行为是为了推进旧城区改造、改善城北桥卜社区居住环境、提高城乡形象、提升城市品位、促进美丽河池建设，是顺应城北社区大部分群众要求、维护广大人民群众合法利益的合法合理的行政行为。综上所述，被告作出的行政处罚事实清楚，行政执法主体合法，执法程序合法，适用法律准确，处罚得当合理，请求法院予以维持。

经庭审质证，原告对被告所举的证据1的真实性、合法性无异议，但对关联性、证明对象有异议，认为不能证明其案件来源合法；对证据2的真实性、合法性无异议，但对证明对象有异议，从调查笔录的内容来看是因原告的养殖场所被纳入城市规划而进行询问的，原告建设棚户的行为是合法的；对证据3的真实性、合法性无异议，但对证明对象有异议，不能证明原告建设棚户的行为违法；对证据4、5、6无异议；对证据7的证明对象有异议，不能证明原告建设棚户的行为在当时是违法行为；对证据8的证明对象有异议；对证据9、10的真实性、合法性无异议，对证明对象有异议，不能证明原告建设棚户的行为是违法建设行为；对证据11的证明对象有异议；对证据12有异议，认为证据12认定事实不清，原告是建设棚户用于养猪，不是进行房屋建设；对证据13、14、15的真实性、合法性无异议，对证明对象有异议，不能证明原告建设棚户的行为违法；对证据16无异议；对证据17的真实性无异议，但被告所做的行政处理决定违反了行政处罚法的适当性的基本原则，适用法律错误。不能适用城乡规划法，依据法不溯及既往的原则，原告建设棚户的行为早于城乡规划法实施的时间，不能适用城乡规划法对原告进行行政处理决定。

原告对被告提供的法律依据本身无异议，但认为不能适用于本案。

经庭审质证，被告对原告证据1的证明对象有异议，认为只是政府有关部门依据其职能对原告进行关怀，但并不能证明原告的建设行为就是合法的；对证据2有异议，与本案无关，不能作为证据使用；对证据3的证明对象有异议，这只是原告方便自己所做的行为，并不能因为原告集资修了路就证明原告的建设行为合法；对证据4无异议。对证据5有异议，认为原告在农用地上未经政府批准即进行建设的行为违反了土地管理法等相关法律的规定，原告的建设行为是违法建设的行为。

本院查明

经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提供的证据1、3与本案无关联性，不能作为定案依据；原告证据2，不是案件事实方面的证据，亦无相关证据佐证，本院不予确认；原告证据4，来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以确认；原告证据5，只证明了原告所用土地的来源，可以作为认定本案部分事实的依据。除被告证据7外（即河池市金城江区人民政府行政处罚决定书），被告提供的其他证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，本院予以确认，可以作为认定本案部分事实的依据；因被告对其证据7未提供其他相关证据佐证，故本院对该证不予确认。被告提供的法律依据，与被诉具体行政行为相关联，本院予以确认。

综合当事人的陈述和举证，本院确认如下事实：

2008年方国机从他人手中转让得河池市金城江区金城江街道城北社区桥卜队金城江区一中南面（地名，俗称“城北社区养殖场”）集体土地上的一处建筑面积为329.5平方米的一层砖瓦结构房屋自用。此外，方国机还在上述集体土地范围内另一处建造了建筑面积为29.6平方米的一层砖瓦结构房屋。另外，方国机与方**共同使用方**在上述集体土地范围内建造的一处建筑面积为90.4平方米的一层砖瓦结构房屋。上述房屋，建筑面积共计449.4平方米。以上房屋，除方**仍居住于其建造的房屋中外（方国机也使用），其它房屋均由方国机作住宅和养殖用。上述房屋建设行为未经城乡规划主管部门批准取得建设许可。以上事实，有被告提供的在行政处理程序中，被告对方国机、方**的询问笔录及现场勘验检查笔录证实。经河池市住房和城乡建设局规划核实，上述房屋建设行为不符合规划要求，建议对给予限期拆除的行政处罚。被告于2014年5月19日作出河市综规决字（2014）第76号行政处理决定，认定当事人方国机、方**违法建设面积512.50平方米的砖瓦结构房屋，并责令当事人方国机、方**拆除。原告不服，向本院提起行政诉讼。

在本案诉讼中，对于被告在上述行政处理决定认定方国机、方**违法建设面积512.50平方米的砖瓦结构房屋，并责令方国机、方**拆除，被告对其中建筑面积63平方米的建筑物来源，未提供证据证实和说明。

本院认为

本院认为，人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查。本案中，从被告提供的证据可以证实，被告作出的被诉具体行政行为中所涉建筑面积共计512.50平方米的违法建筑物，一部分为他人转让给方国机，并由方国机使用；一部分为方**建造，由方国机、方**共同使用；另有一部分是方国机自建，并由方国机使用；尚有建筑面积63平方米建筑物的来源不明，被告未提供证据证实和说明。被告作出的被诉具体行政行为不加区分的认定方国机、方**违法建设面积为512.50平方米的砖瓦结构房屋，并决定责令方国机、方**限期拆除。被告作出的被诉具体行政行为属事实不清，主要证据不足，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告河池市城市管理综合执法局于2014年5月19日作出的河市综规决字（2014）第76号行政处理决定。

案件受理费50元，由被告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河池**民法院，并在上诉期限届满后七日内预交上诉案件受理费50元，案件受理费汇入：户名：河池**民法院诉讼费专户，账号：50XXX43，开户行：河**农行新建分理处。逾期不交也不提出缓交申请，则按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年四月二十八日