张松诉乌当区人民政府撤销土地使用权行政许可行政判决书

审理经过

原告张不服贵阳市乌当区人民政府撤销土地使用权行政许可决定一案，本院于2015年2月10日立案受理后，依法组成合议庭于2015年3月24日公开开庭进行了审理。原告张及其委托代理人曹、张，被告贵阳市乌当区人民政府的委托代理人钟、鄢**参加了诉讼。第三人赵*本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审判。本案现已审理终结。

被告贵阳市乌当区人民政府于2014年10月17日作出乌**（2014）21号《乌当区人民政府关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》，该决定以第三人赵*于2007年6月14日取得的位于朱昌镇茶饭村的《集体土地建设用地使用证》（朱**（2007）字第1627号）所建房屋，系外来户借用赵*名义办理建房用地手续修建房屋，其行为属采取欺骗手段骗取批准的行为。时任乌当区**镇国土所负责人谢滥用职权，违规办理了《集体土地建设用地使用证》（朱**（2007）字第1627号）。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的，应予以撤销的规定，撤销了赵**的《集体土地建设用地使用证》（朱**（2007）字第1627号）。

被告为证明其作出的具体行政行为合法，向本院提交了如下证据材料：

百花湖饮用水源保护区划定方案的批复、百花湖饮用水源保护区划定方案有关情况的说明、百花湖饮用水源保护地划定方案、贵州**局公告、张、张、宋的《询问笔录》、赵*、赵*、赵*的《调查笔录》、文的《讯问笔录》、谢的《讯问笔录》、文的刑事判决书（2009清环保刑初字第28号）、谢的刑事判决书（2009清环保刑初字第29号）、乌当区人民政府关于撤销赵的《集体土地建设用地使用证》的决定、《贵州省红枫湖百花湖水资源环境保护条例修正案》。

原告诉称

原告张*称，原告在贵阳市观山湖区朱昌镇茶饭村拥有实际住房，该房屋系原告于2004年11月份从第三人赵*转让取得。2014年12月初，原告获知被告于2014年10月17日作出《乌当区人民政府关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》（乌**（2014）21号）的具体行政行为。原告认为被告作出的该具体行政行为在实体和程序上均违反了相关法律规定，且严重侵犯了原告的合法权益。同时，原告认为其与该房屋存在利害关系，享有提起法律救济的权利。为此，特根据《行政诉讼法》相关规定提起行政诉讼，请求法院判令：1、确认被告作出的《关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》（乌**（2014）21号）的具体行政行为违法，并撤销该决定；2、本案诉讼费用由被告承担。

原告为证明被告具体行政行为违法，向本院提交了如下证据材料：

《宅基地转让协议》、《契税完税证明》、《贵阳市观山湖区城市管理行政执法协助执行通知书》、《集体土地建设用地使用证》、乌当区人民政府《关于撤销集体土地建设用地使用证的决定》、贵阳**民法院回复材料一份、最**法院行政审判指导案例2份（第1卷第2号案例、第3卷第104号案例）。

被告辩称

被告贵阳市乌当区人民政府辩称，原告主体资格不适格，请依法驳回原告起诉。根据《土地管理法》等法律法规的规定，禁止城镇居民在农村购置宅基地修建房屋，原告作为城镇居民，依法不能取得农村宅基地使用权及其之上的建筑物所有权，但原告为规避法律禁止性规定，以赵的名义骗取宅基地权属证明并修建房屋，其身份、手段的违法性注定涉案宅基地及房屋得不到法律认可。

第三人赵未到庭参加诉讼，亦未向本院提交任何书面材料。

经庭审质证，对被告贵阳市乌当区人民政府提交的全部证据的真实性，原告均不持异议，故对被告提交的证据的证据效力，本院予以确认。对原告提交的证据中，被告贵阳市乌当区人民政府对最**法院行政审判指导案例的真实性提出异议，经核实，该案例确系最**法院行政审判庭搜集整理编写的审判案例，但该案例系以学术意见的形式发表，对本案不具有约束力，故对该判例的证据效力，本院不予确认。对于原告提交的其他证据材料，被告贵阳市乌当区人民政府未对其真实性提出异议，故对原告提交的其他证据的证据效力，本院予以确认。

本院查明

基于以上证据，确认如下事实：

本院认为

2003年8月3日，案外人彭*、侯*夫妇将其向贵阳市乌当区朱昌镇茶饭村承包的位于茶饭村洞上坡10亩土地中的部分转让给石*、张*、张*某、陕*、宋某某、臧*6户非茶饭村村民建房。时任朱昌**村委会主任的钟以每户500元的报酬借用包括第三人赵在内的茶饭村6户村民的户口，以包括第三人赵在内的6户村民的名义为张*、陕*等6户非茶饭村人员办理了宅基地用地审批手续；2004年5月14日，朱昌镇召开镇长办公会，同意赵等6户村民修建房屋。2004年6月28日，时任朱昌镇国土所负责人的谢，在明知张*、陕*等6人借用包括第三人在内的茶饭村6户村民的名义办理建房用地手续的情况下，仍违规办理了用地人为赵的《集体土地建设用地使用证》（朱**（2007）字第1627号）。2009年9月23日，清**民法院作出（2009）清环保刑初字第29号《刑事判决书》，该判决书以谢违规批准非茶饭村村民以茶饭村村民的名义在百花湖水源一级保护区内办理宅基地手续为由，以滥用职权罪判决谢承担刑事责任。2014年10月17日，贵阳市乌当区人民政府根据清**民法院（2009）清环保刑初字第29号《刑事判决书》认定的事实，以第三人赵*于2007年6月14日取得的朱**（2007）字第1627号《集体土地建设用地使用证》，系外来户借用该户名义采取欺骗手段骗取办理建房用地手续，及时任乌当区**镇国土所负责人谢滥用职权，违规办理该户《集体土地建设用地使用证》为由，依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条的规定，撤销了贵阳市乌当区人民政府向第三人赵颁发的朱**（2007）字第1627号《集体土地建设用地使用证》。原告得知被告作出的撤销决定后，认为该撤销决定侵犯了其合法权益，遂诉至本院，请求判令准予如前诉讼请求。

本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院提起诉讼。本案中，原告认为被告贵阳市乌当区人民政府于2014年10月17日作出的乌**（2014）21号《乌当区人民政府关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》侵犯其合法权益，向我院提起行政诉讼，符合人民法院受理行政案件的范围。

对于原告要求确认被告作出的乌**（2014）21号《乌当区人民政府关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》违法的诉请，因清镇市人民法院（2009）清环保刑初字第29号《刑事判决书》对“2003年8月3日，彭某某、侯某某夫妇将向茶饭村承包的10亩茶饭村洞上坡土地转让给石某某、张*、张*某、陕*、宋某某、臧*6户非当地居民建房。时任朱昌**村委会主任的钟取得了赵*、赵*、赵*、甘、赵*、李6个村民的户口为石某某、张*、张*某、陕*、宋某某、臧*等人办理宅基地用地审批手续。”及“谢违规为上述6户外来户办理了宅基地用地审批手续。”的事实进行了确认。该事实证实了乌当区人民政府向包括赵在内的6户村民颁发的集体土地建设用地使用证事实上是石某某、张*、张*某、陕*、宋某某、臧*6户非当地居民借用该6户村民的名义申办，谢违规为石某某、张*、张*某、陕*、宋某某、臧*6户非当地居民办理的建房用地审批手续事实。故被告根据该判决书认定的事实，依照《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的。”的规定，在发现自己颁发给第三人的《集体土地建设用地使用证》具有法定撤销事由的情况下，依法作出撤销决定，且告知第三人具有复议和起诉的权利。撤销决定作出后，被告将撤销决定向第三人送达。该撤销决定依据的事实清楚，适用法律正确，符合行政程序。故对原告要求确认乌**（2014）21号《乌当区人民政府关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》违法的诉请，本院不予支持。

对于被告作出的乌**（2014）21号《乌当区人民政府关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》是否侵犯原告合法权益的问题。因在农村申请集体土地建设住宅是农村集体经济组织成员的权利，《**务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国*（2004）28号）明令禁止城镇居民在农村购置宅基地。本案中，原告非茶饭村村民，不具有在茶饭村申请集体土地修建住房的权利。原告以第三人的名义办理《农村集体土地建设用地使用证》修建房屋的行为本身就违反了《中华人民共和国土地管理法》、《**务院关于深化改革严格土地管理的决定》等法律、政策的规定，而被告作出的撤销决定正是对原告违反规定办理《集体土地建设用地使用证》的违法行为予以纠正的行为，该撤销决定否定的是原告违法取得的在茶饭村获取集体建设用地审批手续修建房屋的违法利益，该违法利益不受法律保护。故对原告关于被告作出的乌**（2014）21号《乌当区人民政府关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》严重侵犯其合法权益的主张，本院不予采信。

关于被告在作出乌府发（2014）21号《乌当区人民政府关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》前是否应给予原告陈述与申辩权利的问题。虽然被告撤销的《集体土地建设用地使用证》事实上是由原告以第三人的名义取得，但是，原告在申报和取得该《集体土地建设用地使用证》时均是以第三人的名义去办理的用地审批手续，被告颁发的该《集体土地使用证》也只是针对第三人作出的用地许可行为。在这个许可行为中，原告既不是合法的申请人，也不是与该行政许可行为有法律上利害关系的人。根据行政行为的相对性原则，原告在法律上并不享有对被告作出的撤销行为提出陈述和申辩的权利。被告因此未把原告作为与撤销行为存在法律上利害关系的人对待，并无不当。故对原告关于被告作出撤销决定前应听取其的意见，并给予其陈述申辩权利的主张，于法无据，本院亦不予支持。

综上，被告贵阳市乌当区人民政府作出的乌**（2014）21号《乌当区人民政府关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》，认定事实清楚，适用法律正确，符合行政程序，原告作为非茶饭村村民，没有在茶饭村取得《集体土地建设用地使用证》修建住房的权利。被告作出的撤销行为并未对原告的合法权益产生任何影响。故对原告要求撤销乌**（2014）21号《乌当区人民政府关于撤销﹤集体土地建设用地使用证﹥的决定》的诉请，应予以驳回。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条”有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：……（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”的规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告张的诉讼请求。

案件受理费50元由原告张负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省**民法院。

逾期不提起上诉，则本判决发生法律效力。

裁判日期

二〇一五年五月五日