李**不服遵义市城乡规划局行政处罚一案一审行政判决书

审理经过

原告李**不服被告遵义市城乡规划局行政处罚一案，于2015年2月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月12日立案后，于2015年3月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月20日公开开庭审理了本案。原告李**及其委托代理人黄**、被告遵义市城乡规划局的委托代理人张*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告遵义市城乡规划局下属遵义市城**队新蒲大队于2014年10月15日作出新规稽拆字（2014）第406号《责令限期自行拆除违法建筑通知书》，认为原告李**在位于某某镇某某村*某某组建设的私建房屋，建筑占地250平方米，建筑层数共三层，建筑面积1200平方米，建筑结构砖混，未取得《建设工程规划许可证》进行建设；其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建（构）筑物应予拆除；根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限原告李**自接到通知书之日起叁日内自行拆除。

原告诉称

原告李**诉称，第一，行政处罚主体不适格，新蒲大队无权行使任何行政处罚权。新规稽拆字（2014）第406号《责令限期自行拆除违法建筑通知书》载明的行政处罚主体是遵义市城**队新蒲大队，新蒲大队是被告下属行政机关遵义市城乡规划稽查执法支队的内设科室，不在行政机构编制内，不是独立行使行政权力的行政机关。市执法支队仅授权新蒲大队行使调查取证，实施强制拆除，没有向其授权任何行政处罚权。新蒲大队不具有法定的行政处罚权，也不具有《行政处罚法》第十八条和第十九条规定的因受委托而拥有的行政处罚权，新蒲大队在不具有任何法定行政处罚权的情况下，对原告实施行政处罚，明显属于行政处罚主体不适格，超越职权违法处罚原告。第二，处罚证据不足，以致认定事实错误。根据我国《城乡规划法》第四十条、第四十二条规定的规定，只有在城市、镇规划区进行建设活动的，才需办理《建设工程规划许可证》，在城市、镇规划区外进行建设活动的，城乡规划主管部门不得行使规划许可权力，即不需要办理《建设工程规划许可证》。然而，《通知书》在没有证据证明新蒲新区某某村某某某组在城市、镇规划区内的前提下，错误认定原告在新蒲新区某某村某某某组修建养殖场应当向其申办《建设工程规划许可证》，并以原告未取得《建设工程规划许可证》为由，对原告进行行政处罚，明显证据不足。某某镇村镇规划建设管理站和某某村委会在原告书写的关于修建养殖场《申请》上的批示、以及某某镇政府蒲**（2013）20号选址地点进行界定的函，证明原告修建养殖场的选址地点不在新区城市规划用地范围内。原告多次向新蒲大队陈述和申辩“原告修建养殖场的选址地点不在新区城市规划用地范围内”，但是，新蒲大队并未依据《行政处罚法》第三十二条的规定，依法听取原告的意见，并作出回复，从而错误认定原告修建养殖场的选址地点在规划区内，应当办理《建设工程规划许可证》，明显属于认定事实错误。第三，《通知书》适用法律错误。前已述，原告修建养殖场的选址地点不在新蒲新区规划区内。为此，应适用《城乡规划法》第四十二条的规定，但新蒲大队错误适用了《城乡规划法》第四十条和第六十四条规定处罚原告。第四，新蒲大队依据《通知书》自行强拆原告修建的建筑物的行为违法，且违背《通知书》本身的强拆程序规定。根据《行政处罚法》第五十一条以及《通知书》载明“逾期既不申请行政复议或向人民法院起诉，又不自行拆除的，我大队将依法申请强制执行”的规定，新蒲大队不仅没有上报被告依法申请法院强制执行《通知书》，而且违背了《通知书》载明的强拆程序，于2014年10月31日自行强拆了建筑设施。新蒲大队违法强拆的行为，不仅违法剥夺原告通过法定救济程序申辩的权利，而且，新蒲大队及被告不具有强制执行《通知书》的法定主体资格，强拆程序严重违法，也违背了《通知书》本身规定的强拆程序。第五，撤销《通知书》的法定条件已成就。鉴于《通知书》存在处罚主体不适格，新蒲大队超越职权违法进行行政处罚，没有证据证明原告修建养殖场的选址地点在新蒲新区规划区内，适用法律严重错误，严重违反处罚前应当告知听证的法定程序等重大且明显违法情形，根据我国《行政诉讼法》第五十四条的规定，《通知书》应依法被撤销。综上述，被告下属市执法支队的内设机构新蒲大队在不具备行政处罚主体资格的前提下，违法作出一份无效的《通知书》，并自行违法行使了强制执行《通知书》的权力。为此，请贵院依法判决撤销遵义市城**队新蒲大队于2014年10月15日作出的新规稽拆字（2014）第406号《责令限期自行拆除违法建筑通知书》。原告向本院提供了以下证据证明其主张：第一组：1、新规稽拆字（2014）第406号《责令限期自行拆除违法建筑通知书》；2、新规稽调字（2014）第446号行政执法调查通知书；3、遵府行复（2014）374号行政复议决定书。第一组证据证明违法处罚，即主体不适格、事实错误、没有告知听证程序、违反强拆程序。第二组：1、土地租用协议；2、李**的户口本及身份证；3、李**于2012年3月10日向某某镇农业服务中心提出的书面申请，其中，某某村委会及某某镇村镇规划建设管理站均批复该项目选址不在新区规划用地范围内，遵义**员会新蒲新区农业综合服务中心批复同意立项，新蒲新区某某镇国土资源管理所批复按畜禽养殖国土资发（2007）220号文件规定办理；4、现场勘查图片及意见（2012年4月12日）；5、新蒲新区湘江原生态养殖场项目申请书；6、遵新农复（2013）5号关于遵义市**生态养殖场立项的批复及畜禽养殖场养殖小区备案表；7、某某镇人民政府蒲**（2013）20号《关于对遵义市**生态养殖场选址地点进行界定的函》。第二组证据证明涉案建筑设施已经相关部门审批，系合法建设。第三组：1、黔府办函（2013）64号省人民政府办公厅关于禁止在遵义市水源坝水库淹没区及工程占地区新增建设项目和迁入人口的通知；2、新蒲新区移民办水源坝水库新蒲库区人口、房屋、附属设施二榜公示。第三组证据证明李**在2013年6月16日才知道养殖场被规划为水源保护地，并于同日停止建设，新蒲新区移民办对建筑现状及面积进行了勘察，认定建筑物为砖混1292.1平方米。第四组：1、被拆建筑物现场照片；2、遵**蒲新区6号路项目建设房屋征收与拆迁补偿安置方案；第四组证据证明新蒲大队依据违法的《通知书》，强拆了原告已建成的建筑物的行为，给原告造成了巨大的经济损失，应当由被告依法向原告承担行政赔偿责任。第五组：1、原国土资源部国土资发（2007）220号《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》；2、《行政处罚法》法条节选；3、《城乡规划法》法条节选；4、《贵州省城乡规划条例》节选。第五组证据证明法律依据。

被告辩称

被告遵义市城乡规划局辩称，首先，我局认定原告李**的违法建设行为事实清楚，证据确凿充分。2013年4月—5月间，原告李**在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自在遵义某某村某某某组修建砖混结构建筑物，建筑物占地面积250平方米、建筑面积1200平方米、建筑层数三层。上述事实有原告李**的调查笔录、现场勘察笔录及照片予以证明，足以认定。对于原告李**提供的证据，只能证明原告李**开办养殖场办理了建设项目立项、选址的审批手续，但是不能证明原告取得了建设工程规划许可。因为该项目是否符合规划许可条件，应当由城乡规划主管部门来审批。其次，本案执法主体适格。遵义市城**队新蒲大队是遵义市城乡规划局规划执法的下属部门，新蒲大队主要负责新蒲新区规划区内违法建设行为的巡查、查处任务。其所作出的行政行为我局是认可的。我局对原告的违法建设进行查处是严格按照行政执法程序进行的，比如首先由新蒲大队报我局领导签字启动立案调查程序，调查完毕后再由新蒲大队提出处罚建议，经我局讨论后由局领导最终审批，然后再由新蒲大队下发《责令限期自行拆除违法建筑通知书》。虽然在《责令限期自行拆除违法建筑通知书》中加盖的是新蒲大队的印章，但是这并不能否认执法主体是我局的事实。再次，适用法律正确且处罚适当。原告李**在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，擅自修建建筑物，其行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应依法查处。由于原告李**修建的违法建筑处于遵义市水源坝水库淹没区，已纳入规划范围。根据省人民政府办公厅黔府办函（2013）第64号文件精神，禁止在水库淹没区进行建设活动，切实保护深溪、湘江工业园区用水及农田灌溉水问题，所以，对原告李**的违法建筑不拆除将无法消除规划影响，只能根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出限期拆除的处罚决定。第四，本案无需告知当事人有听证的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条对行政机关作出处罚前应告知当事人有要求举行听证的权利的情形作了列举式的规定，而责令限期拆除违法建筑的行为不在此之列，不存在剥夺当事人基本权利。第五，我局只是下发了限期拆除的通知书，再依法申请政府部门予以拆除，我局没有参与实施强拆。综上，我局作出的新规稽拆字（2014）第406号《责令限期自行拆除违法建筑通知书》主体适格，认定事实清楚，适用法律正确且处罚适当，请求人民法院依法驳回原告李**的诉讼请求。

被告遵义市城乡规划局向本院提交了以下证据、依据：1、立案审批表，证明案件经被告领导批准立案，程序合法；2、李**身份证复印件，证明李**的身份情况；3、行政执法调查通知书，证明依法通知李**接受调查，程序合法；4、行政案件权利义务告知书，证明依法告知李**享有的权利和承担的义务，程序合法；5、询问笔录，证明李**实施了违法建筑，没有取得建设工程规划许可证；6、现场检查笔录和违建现场图像取证，证明违法建筑的现场基本情况；7、申请一份、某某镇人民政府《关于对遵义市**原生态养殖场选址地点进行界定的函》、《遵义市农业委员会新蒲新区农业综合服务中心关于遵义市**生态养殖场立项批复》、《项目申请书》，证明李**在调查期间向被告提供的证据，其向有关部门申请获得养殖项目立项，但未取得建设部门规划许可证的相关手续；8、黔府办函（2013）64号文件、《城乡规划法》，证明被告作出处罚的政策和法律依据；9、案件调查终结报告表、案件处理审查表，证明案件调查终结，对李**违法建筑的处罚意见逐级上报审批，最终经被告领导同意作出责令限期自行拆除的处罚决定；10、送达回证、留置送达图像取证，证明责令自行拆除处罚决定依法送达了李**；11、黔**（2010）190号省政府关于遵义市城市总体规划的批复、遵义市总体规划图，证明原告修建的房屋在遵义市的规划范围内；12、证明、遵市编复（2012）5号关于设立遵义市城乡规划稽查执法支队的批复，证明被告与城乡规划稽查支队新蒲大队的关系；13、关于移送李**户违法建设案件的函、移送登记表，证明李**的房屋是由新蒲新区整治办拆除。

本院依法对新蒲新区**小组办公室的工作人员申全常进行了询问，并制作了询问笔录，其陈述新蒲新区**小组办公室是新蒲**委员会成立的临时机构，在接到遵义市城**队新蒲大队移送的李**案件后，上报新蒲**委员会批准，由新蒲新区**小组办公室对李**的违法建筑组织了强制拆除。

经庭审质证，原告李**对被告提供的证据质证意见如下：对1号证据的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的有异议，该审批表的简要案情及承办人意见中未说明涉案建筑用地属于新蒲新区规划范围；对2号证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议；对3号、4号证据的真实性无异议，但是两份证据中没有体现已告知原告李**有举行听证的权利，以及未告知李**涉案建筑用地属于新蒲新区规划范围内，及被告拥有行政执法权；对5号证据的真实性、合法性及关联性无异议，对证明目的有异议，原告已提供了证据证明涉案建筑用地不在规划区域内，但被告未作任何回复；对6号证据的真实性、合法性及关联性均无异议，但对认定为违法建筑持异议；对7号证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议，原告确实未取得建筑许可证，该证据也能体现经过现场查勘，涉案用地属于规划区域外；对8号证据的真实性、合法性及关联性均无异议，对证明目的有异议，不能证明涉案建筑用地不属于这份文件涵盖的地域，该文件的盖章日期是2013年5月22日，但是发文日期是2013年5月25日；对9号证据中案件处理审批表的真实性、合法性及关联性无异议，但新蒲大队不具备行政执法主体资格，也不具备被授权的执法主体资格，新蒲大队作出的处罚严重违法；对10号证据的真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，通知书上载明的行政处罚主体是新蒲大队，上面的处罚内容是两项，一是认定违法，二是限期拆除，对送达回证及留置送达证据的真实性、合法性及关联性均无异议。被告对原告李**提供的证据质证意见如下：对第一组证据的证明目的不予认可，对真实性、合法性及关联性无异议；对第二组证据的真实性无异议，但其证明目的不成立，本案中的建筑物未获得城乡规划许可就不能修建；对第三组证据的真实性无异议；对第四组证据的证明目的有异议，被告没有实施强拆，实施强拆的单位与被告无关；对第五组证据无异议，但原告在认识上有误区，不能达到原告的主张。

本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据的真实性均予以确认。对被告提供的证据第1、3、4、8号证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认；对第2、5、6、7、10、11、12、13号证据的真实性、合法性、关联性均予以确认；对第9号证据的真实性予以确认，合法性、关联性均不予确认。

本院查明

经审理查明，2014年10月14日，遵义市城**队新蒲大队接到举报，称原告李**位于某某镇某某村某某某组私建房屋疑似违法建筑，经初查，该大队认为李**在某某镇某某村某某某组的建筑涉嫌未取得《建设工程规划许可证》，遂层报被告遵义市城乡规划局立案进行调查。遵义市城**队新蒲大队于2014年10月15日向原告李**送达了新规稽调字（2014）第446号《行政执法调查通知书》、《行政案件权利义务告知书》，通知李**接受调查，并告知李**在行政机关办理行政案件调查取证期间，有申请回避、陈述、申辩、提供证据、核对询问笔录等权利。同日，遵义市城乡规划稽查执法支队的工作人员对李**进行了调查，李**陈述位于某某镇某某村某某某组的养殖场于2013年4月开始动工修建，同年5月完工，建筑占地250平方米，建筑总面积1200平方米，三层，砖混结构，未办理《建设工程规划许可证》。2014年10月15日，遵义市城**队新蒲大队层报被告遵义市城乡规划局审批，同意限期拆除李**修建的1200平方米违法建筑。同日，遵义市城**队新蒲大队作出新规稽拆字（2014）第406号《责令限期自行拆除违法建筑通知书》，并于当日将该通知书送达给原告李**。2014年10月21日，遵义市城**队新蒲大队将上述案件移送新蒲新区整治违法建筑领导小组办公室，并函告：“李**违法建设经我队依据《中华人民共和国城乡规划法》调查认定为违法建筑并下达了《责令限期自行拆除违法建筑通知书》。当事人在规定的时限未自行拆除违法建筑，履行法律规定的义务，现向贵办移交上述一户违法建设案件，函请依法处理”。新蒲新区整治违法建筑领导小组办公室收到上述案件材料后，于2013年10月31日组织对李**的上述房屋进行了强制拆除。原告李**不服，以遵义市城乡规划局为被申请人向遵义市人民政府提起行政复议，遵义市人民政府于2015年2月2日作出遵府行复（2014）374号《行政复议决定书》，维持了新规稽拆字（2014）第406号《责令限期自行拆除违法建筑通知书》。原告李**仍不服，在法定期限内提起行政诉讼。

另查明，原告李**于2012年3月10日申请在某某镇某某村某某某组占荒地6亩开办养殖场，2013年4月17日，遵义**员会新蒲新区农业综合服务中心批准对原告李**在某某镇某某村某某某组开办湘江原生态养殖场的项目进行立项。2013年4月27日，某某镇人民政府向新区规划分局发函，称遵义市**生态养殖场已经新蒲新区农业综合服务中心立项，占地面积6亩，系规划区外建设用地，特函请贵局对该养殖场选址地点进行界定并办理相关手续。在此过程中，原告李**在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在拟开办养殖场的地点开始修建砖混结构房屋。2013年5月22日，贵州省人民政府下发《省人民政府办公厅关于禁止在遵义市水源坝水库淹没区及工程占地区新增建设项目和迁入人口的通知》（黔府办函（2013）64号），该通知载明：自本通知下发之日起，任何单位和个人不得在水源坝水库淹没区及工程占地区新增任何建设项目和其他实物指标。原告李**修建的房屋在该工程范围内，遵义市新蒲新区某某镇公布的水源坝水库新蒲库人口、房屋、附属设施二榜公示中载明：李**位于某某村某某某组的畜圈面积1292.1平方米（砖混结构），此房无门窗，正在建设中，性质为养殖场，未投入生产，待提供证件和相关手续，其中712.74平方为第三层，于2013年6月15日加顶盖。原告李**修建的上述房屋在2008年—2030年的遵义市城市总体规划范围内。

还查明，遵义市城乡规划稽查执法支队为被告遵义市城乡规划局所属财政全额预算管理的事业单位，遵义市城**队新蒲大队为遵义市城乡规划稽查执法支队的机构。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点为：被告所属遵义市城乡规划稽查执法支队新蒲大队作出的新规稽拆字（2014）第406号《责令限期自行拆除违法建筑通知书》是否合法。

首先，遵义市城**队新蒲大队是否具有对违法建筑进行处罚的职权。因该大队对原告的处罚所依据的系《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，结合《行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外”的规定，遵义市城**队新蒲大队仅系被告遵义市城乡规划局下属的无独立法人资格的部门，不属县级以上人民政府的城乡规划主管部门，不具有对未取得建设工程规划许可证进行建设的的行为作出行政处罚的法定职权。

其次，处罚程序是否合法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”以及第三十二条第一款“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”的规定，行政机关在作出行政处罚前应当对拟处罚的事实、理由及依据进行告知，并告知当事人有进行陈述和申辩的权利。遵义市城**队新蒲大队在作出处罚决定前，未告知原告李**拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，且其告知原告李**有陈述和申辩的权利是在查清案件事实之前，调查前的告知不能替代查清案件事实后拟作出处罚前的告知，因此遵义市城**队新蒲大队的处罚程序违法。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的；（四）超越职权的”之规定，遵义市城**队新蒲大队于2014年10月15日作出的新规稽拆字（2014）第406号《责令限期自行拆除违法建筑通知书》违反法定程序、超越职权，依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告遵义市城乡规划局下属遵义市城**队新蒲大队于2014年10月15日作出的新规稽拆字（2014）第406号《责令限期自行拆除违法建筑通知书》。

案件受理费50元，由被告遵义市城乡规划局承担。

如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，还应在上诉期满的七日内预交案件上诉费，上诉于贵州省**民法院。逾期，本判决则发生法律效力。

裁判日期

二〇一五年六月十日