肃州区人力资源和社会保障局与刘**一案一审行政判决书

审理经过

原告刘**要求被告酒泉市肃州区人民政府、肃**育局、肃州区人力资源和社会保障局、肃**政局履行政府信息公开法定职责一案，于2015年1月23日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月29日立案后，于2015年1月30日向被告寄送了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月26日、6月3日公开开庭审理了本案。原告刘**的委托代理人邱**，被告酒泉市肃州区人民政府的委托代理人李**，被告肃**育局的委托代理人闫**、陈**，被告肃州区人力资源和社会保障局的委托代理人孙**，被告肃**政局的委托代理人殷**、朱*，第三人甘肃农**限责任公司的委托代理人郝成到庭参加诉讼。本案审理过程中，因原告刘**申请变更第三人，致案件需要重新送达法律文书、确定举证期限，经甘肃省高级人民批准延长审理期限六十日。本案现已审理终结。

原告诉称

原告刘**诉称，原告代理人邱**于2009年从第三人劳资部长处获得一份《承诺书》，但其拒绝加盖公章，原告认可《承诺书》的真实合法有效性。根据该《承诺书》，被告肃**育局、肃州区人社局制作了《下河清农场学校遗留退休人员补发退休工资差额发放表》，第三人依据地方政府套算的《差额发放表》，已为原告补发了七年的企事业差额工资。该《承诺书》证实，本案被告均出席了肃州区区长卢学国为五名未移交的第三人工勤人员召开的移交协调会，并监督第三人出具了《承诺书》。现诉讼要求：1、由本案被告确认在2008年1月16日区长召开移交协调会后，第三人向肃州区人民政府递交了书面的《承诺书》，并由被告向原告提供该《承诺书》的复印件；2、由第三人甘肃农**限责任公司同时给原告提供加盖公章的《承诺书》，两相对照，以辩真伪。因诉讼产生的费用由被告肃州区人民政府承担。

原告刘**为证明其诉讼主张，向法庭提交了下列证据：

1、肃州区人民政府办公室肃政办函发〔2009〕1号函件；2、肃**育局2011年4月15日的“情况说明”一份；3、2009年3月18日的“情况调查汇报”一份；4、肃州区人力资源和社会保障局2014年11月10日“关于邱**信访事项的情况汇报”一份；5、肃**育局肃教人字〔2014〕345号“关于邱**信访案件调查处理情况的报告”一份。以上证据（均系复印件）用以证明第三人甘肃农**限责任公司向肃州区人民政府出具过原告要求提供的《承诺书》，肃州区人民政府、肃**育局、肃州区人社局获取并保存有《承诺书》，该《承诺书》与原告持有的相同，未加盖第三人公司印章。6、2008年1月17日的《承诺书》一份；7、2008年12月30日的“工资差额发放表”一份；8、2009年3月2日的“协议”一份；9、甘肃下**责任公司[2007]45号“关于国营下河清农场学校移交地方管理有关问题的报告”一份；10、酒泉**市财企[2007]31号“报告”一份及附件。以上证据（均系复印件）用以证明本案所诉《承诺书》真实存在，且实际得以执行。11、“申请书”一份，用以证明原告于2014年10月27日向肃州区人民政府递交了书面申请，其中“请求事项”第3项，即为要求区政府向原告提供《承诺书》，证实原告在起诉前已申请被告履行公开政府信息的法定职责。

被告辩称

被告酒泉市肃州区人民政府辩称，一、区政府与第三人下河**公司之间没有行政隶属关系，区政府无法对第三人行使行政管理职责。区政府相关部门及第三人召开协调会，属于协商解决问题的一种方式，不属于履行行政职责行为，原告将《承诺书》定性为履行行政职责中取得的信息属理解错误，其要求区政府公开《承诺书》内容没有法律依据。二、即使第三人作出了《承诺书》，属于企业单方行为，不属于履行政府职责行为，《承诺书》不会转化为政府信息。第三人系不隶属肃州区政府管理的企业，不是行政机关，其在工作过程中形成的文书不属于政府信息，原告要求依照《政府信息公开条例》的规定进行公开，适用法律错误，其诉讼请求不能成立。三、该信息不属于区政府主动公开的信息，系第三人制作的企业信息，是否公开由第三人自行决定。四、本案不属于行政诉讼受理范围，原告诉讼主体错误。第一，《承诺书》的制作主体是第三人下河**公司，第三人系企业单位，原告不能对企业行为提起行政诉讼。第二，原告属于第三人公司的职工，其与第三人之间的纠纷属于民事法律纠纷，原告不能提起行政诉讼。综上，原告诉讼请求不能成立，应当依法予以驳回，请人民法院查清事实，作出公正裁判。

被告肃州区教育局辩称，一、本案已经酒泉市肃州区人民法院受理并作出（2014）酒肃行初字第30号行政裁定，驳回了原告的诉讼请求，原告以同样的诉讼请求再次起诉，有违“一事不再理”的法律原则，应驳回其诉讼请求。二、我局并非原告所要求公开的信息的制作单位或收集单位，对原告要求公开的信息内容并不知悉和掌握，我局作为本案被告主体不适格。三、原告请求公开的信息不属于政府信息。本案原告要求公开的信息属原告信访行为，第三人单方作出解决自己退休职工工资待遇问题的承诺，并非政府在履行职责过程中所形成的信息，故不属于政府应当公开信息的范围。

被告肃州区教育局为证明其主张，向本院提交了下列证据：

1、酒泉市肃州区人民法院（2014）酒肃行初字第7号行政判决；2、酒泉市肃州区人民法院（2014）酒肃行初字第30号行政裁定。以上证据用以证明本案原告起诉属重复起诉，违背“一事不再理”原则，应驳回其起诉。

被告肃州区人力资源和社会保障局辩称，一、原告诉讼主体不适格。原告所诉《承诺书》不是我局作出的承诺，也不是对我局的承诺，我局没有公开《承诺书》的责任和义务。二、原告请求不当。原告所诉《承诺书》不是我局制作或获取的信息，不在我局保存，故没有理由也无法给原告提供《承诺书》复印件。三、我局在履行职责过程中制作或获取的应公开的信息，均在我局政务公开栏中进行了公开，任何人都可以通过我局政务公开栏进行了解和掌握。请人民法院查清事实，驳回原告的诉讼请求。

被告肃州区财政局辩称，一、原告诉称的《承诺书》是否存在及其内容，我局并不知情。二、原告与我局不存在法律上的权利义务关系，将我局列为本案被告不当。三、原告所诉《承诺书》不属政府信息范畴，不属于政府信息公开的范围。四、原告起诉不符合法定程序。申请获取或者公开政府信息，应当先向行政机关申请，在行政机关不履行等不作为时，方可提起行政诉讼，本案原告在起诉前未向我局提出过申请，其径行提起行政诉讼，违反法定程序。五、本案诉求事项不涉具体行政行为，不具有可诉性。首先，第三人作为独立企业法人，文件制订、实施系企业法人行为，而非具体行政行为。其次，所谓的《承诺书》，系第三人单方制作的单向文件，与政府和行政机关没有直接的权利义务关系。再次，所谓的《承诺书》及其内容，不属政府信息，不属政府信息公开的范围。

第三人甘肃农**限责任公司述称，一、原告起诉我公司主体不适格。我公司系企业，不是行政单位，不具有行政职能，原告诉请公开《承诺书》，如果是政府行为，与我公司没有关系，若认为应由我公司公开，则属民事纠纷，不能提起行政诉讼。二、我公司没有向政府提供过《承诺书》。2008年因企业改制，下河清农场部分职工移交地方管理，包括原告在内的职工进行上访，在区政府协调下，我公司承诺给予解决，政府要求我公司出具书面《承诺书》，由于在协调处理过程中，我公司即将原告争议问题解决，故事后该《承诺书》实际未出具。三、原告要求我公司提供加盖印章的《承诺书》，不属于行政诉讼范围。请求法庭驳回原告的诉讼请求。

经庭审质证，对原告刘**提交的证据，第一被告、第二被告、第三被告、第四被告的质证意见为：

对证据1—证据5的真实性无异议，但认为第三人在协调会后实际未提交《承诺书》，上述证据不能证实被告实际获取、保存有《承诺书》。对证据6、证据7、证据8的真实性提出异议，不予认可；对证据9、证据10的关联性提出异议，认为与本案无关联性。对证据11的真实性无异议，认为已经进行了答复。

第三人甘肃农**限责任公司质证意见为：同意被告对原告提交的上述证据的质证意见，第三人在区政府召开协调会后，虽起草过《承诺书》，后因原告的实际问题已解决，故没有向区政府提交《承诺书》。

对被告肃州区教育局提交的证据，原告刘**质证意见为：

对证据1、证据2的真实性、合法性无异议，但认为该证据不能证明其提起本案诉讼属重复起诉，其有权起诉。

本院对原、被告提交的上述证据，认证如下：

本院查明

原告提交的证据1—证据5，经质证，被告、第三人对其真实性无异议，上述证据系行政机关作出的相关行政公文，具有真实、合法性，与案件具有关联性，法庭予以采信。证据6，与被告庭后提交法庭的《承诺书》相同，具有真实性，法庭予以采信。证据7，因被告对其真实性提出异议，原告再未提交证据予以印证，法庭在本案中暂不作认定。证据8，因系原告自行拟定的“协议”，无协商当事人签名、盖章，被告不予认可，致无法确认其真实、合法性，法庭不予采信。证据9、证据10、证据11，因具有真实性，法庭予以采信。

被告肃州区教育局提交的证据1，因已被酒泉**民法院裁定撤销，不具有法律效力，证据2，系人民法院生效的法律文书，予以采信，但该证据不能证明本案原告起诉存在重复起诉的法定情形，法庭对被告提交该证据拟证明的事实不予采信。

经审理查明：原告刘**原系国营下河清农场学校后勤岗位教辅人员，现已退休。2006年，根据甘肃省人民政府办公厅《关于进一步做好省属及省属下划工业企业分离办社会职能工作有关问题的通知》（甘政办发[2005]139号）精神，国营下河清农场学校成建制移交肃州区人民政府管理，学校在职教职工和离退休教师亦一并移交肃州区人民政府进行管理。在移交过程中，包括原告刘**在内的五人因不符合移交条件，未能列入移交人员名单。后该未列入移交名单的五人多次上访，为保证移交工作顺利进行，2008年1月16日，肃州区人民政府主要领导召开由酒**政局、肃**政局、人事局、教育局、第三人甘肃农**限责任公司等相关部门领导（原甘肃下**责任公司）参加的移交协调会。经会议协调，对未移交的包括原告在内的五名退休教辅人员，由本案第三人做好安抚、解释工作，参照移交退休人员的待遇执行，并向肃州区人民政府作出承诺，确保未移交的五名退休人员今后不再到政府上访。会后，本案第三人向肃州区人民政府递交了书面的《承诺书》，但因故该《承诺书》未加盖第三人公司印章。

2009年3月30日，肃州区人民政府办公室向下河清农场发出〔2009〕1号“关于履行承诺做好杨**等五名退休人员安抚工作的函”，要求下河清农场逐一落实《承诺书》中企业对地方政府做出的有关承诺。2014年10月，邱**（刘**丈夫）、原告刘**作为申请人，向肃州区人民政府递交书面申请，要求被申请人肃州区人民政府、肃**育局、人社局对其相关事项予以解决，其中“请求事项”第3项为，请求区政府为刘**提供下河清农场于2008年1月17日提交给区政府的《承诺书》。该书面申请经肃州区人民政府主要领导批转后，交肃州区人社局、教育局进行处理。2014年11月10日，肃州区人力资源和社会保障局作出“关于邱**信访事项的情况汇报”，并报送肃州区政府办，该“情况汇报”中，对信访人要求出具下河清农场向肃州区政府递交的《承诺书》的请求，表述为：“因信访人已在《申请书》附页中提供，在此不再出具”。同日，肃**育局作出“关于邱**信访案件调查处理情况的报告”，并报送肃州区政府办，该“报告”中，对信访人要求出具下河清农场向肃州区政府递交的《承诺书》的请求，亦表述为：“因信访人已在《申请书》附页中提供，在此不再出具”。

2013年12月26日，邱**、刘**作为原告，向酒泉**民法院提起行政诉讼，要求被告肃州区教育局公开并提供相关资料，其中包括下河清农场于2008年提交给肃州区人民政府的《承诺书》，该院审理后，作出（2014）酒肃行初字第7号行政判决，驳回原告邱**、刘**的诉讼请求。邱**、刘**不服判决提起上诉，经酒泉**民法院审理，裁定撤销原判，发回重审。肃州区人民法院重审后，于2014年9月23日作出（2014）酒肃行初字第30号行政裁定，以两原告未提交证据证实均向被告提出过信息公开申请、二原告不具备适格的共同诉讼主体资格，裁定驳回原告邱**、刘**的起诉。

另查明，原告刘**提起本案诉讼时，将酒**政局列为本案共同被告参加诉讼，案件开庭审理过程中，原告以酒**政局与本案诉讼请求无关为由，申请撤回对酒**政局的起诉，本院作出（2015）张**初字第3—1号行政裁定，准许原告刘**撤回对被告酒**政局的起诉。本案庭审过程中，经法庭征询原、被告、第三人的意见，当事人均同意由法庭主持协调解决本案纠纷。后经多次协调，被告肃州区人民政府于2015年7月13日向法庭提交了由第三人甘肃农**限责任公司加盖印章后提交肃州区人民政府的《承诺书》一份，该《承诺书》内容与原告提交法庭的相一致，并由肃州区人民政府办公室加盖公章注明了出处。法庭将该结果告知原告并征询其意见时，原告要求被告报销因参加本案诉讼产生的差旅费1078元后方同意撤诉，因被告不同意原告此意见，致案件未能协调解决。

本院认为

本院认为：酒泉市肃州区人民政府于2008年1月16日召开由第三人甘肃农**限责任公司等单位参加的移交协调会，就包括本案原告刘**在内五名未列入移交名单人员的移交事宜等事项进行协调后，根据协调会议达成的共识意见，由第三人在会后向肃州区人民政府递交了本案原告所诉的《承诺书》，肃州区人民政府在履职过程中取得该《承诺书》，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”规定的政府信息的范围。根据原告提交的肃政办函发〔2009〕1号函件、肃州区教育局2011年4月15日作出的“情况说明”、肃州区人力资源和社会保障局2014年11月10日作出的“关于邱**信访事项的情况汇报”、肃州区教育局2014年11月10日作出的“关于邱**信访案件调查处理情况的报告”，可以证实本案第三人在移交协调会后向被告肃州区人民政府递交了《承诺书》的事实客观存在。因该《承诺书》的内容与原告刘**的生产、生活等自身需要相关，故原告有权申请被告予以公开并以适当形式提供。

被告肃州区人民政府收到原告相关申请后，交由被告肃州区人力资源和社会保障局、肃州区教育局进行处理、答复，该两被告对刘**要求提供《承诺书》的请求事项，均以“信访人已在《申请书》附页中提供，在此不再出具”为由，实际未予提供，被告的行政行为方式，不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”之规定，现原告诉讼要求被告予以提供，被告肃州区人民政府依法应予提供。基于肃州区人民政府实际已将《承诺书》提交法庭的事实，原告可在本案判决后直接从法庭领取该《承诺书》。对被告肃州区教育局主张本案原告起诉存在重复起诉情形的理由，因根据查明的案件事实，本案原告起诉不存在“重复起诉”的法定情形，故对被告的该主张法庭不予支持。对原告要求第三人甘肃农**限责任公司提供加盖印章的《承诺书》的诉讼请求，第三人在庭后经协调虽向肃州区人民政府提供了加盖公司印章的《承诺书》，因第三人的企业性质不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条：“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由**务院有关主管部门或者机构制定。”规定的公共企事业单位的范围，不负有向原告提供《承诺书》的法定义务，故对原告的该项诉讼请求，依法不予支持。对原告要求被告肃州区人民政府承担本案因诉讼产生的一切费用的主张，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零二条之规定，本案受理费依法应由被告肃州区人民政府负担，原告该项请求成立，予以支持；对原告主张因参加本案诉讼产生的差旅费部分，该请求于法无据，法庭不予支持。

综上，案经合议庭评议，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十六条、《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第一百零二条、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉第五十六条（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、被告酒泉市肃州区人民政府向原告刘**提供由第三人甘肃农**限责任公司向其递交的落款时间为2008年1月17日的《承诺书》一份（被告已提交法庭，由原告刘**在本判决生效后从法庭领取）；

二、驳回原告刘**要求第三人甘肃农**限责任公司提供加盖印章的《承诺书》的诉讼请求。

三、驳回原告刘**要求被告酒泉市肃州区人民政府承担本案诉讼费外其他费用的诉讼请求。

案件受理费50元，由被告酒泉市肃州区人民政府负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省高级人民法院。

裁判日期

二○一五年八月六日