李*与富阳市城市管理综合行政执法局行政处罚一审行政判决书

审理经过

原告李*不服被告富阳市城市管理综合行政执法局作出的富城法罚字（2013）第500014号行政处罚决定书，于2014年5月20日向本院提起诉讼，本院于2014年5月27日受理后，依法组成合议庭，于2014年5月30日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。审理中，因本院受理的李*诉富阳市规划局规划行政确认一案尚未审结，而该案的审理结果与本案有关，本院于2014年6月9日中止了本案的审理。2014年11月17日，案涉中止审理的事由消失，本案恢复审理，于2014年12月5日公开开庭审理了本案。原告李*及委托代理人徐冰冰，被告富阳市城市管理综合行政执法局委托代理人童*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本院查明

富阳市城市管理综合行政执法局于2013年12月9日作出富城法罚字（2013）第500014号行政处罚决定书，决定书认定李*在未经规划部门批准的情况下，在富阳市受降镇秀水山庄圣水苑a69号搭建花架的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，已构成未取得工程规划许可进行建设的违法行为。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，结合《杭州市县（市）城市管理行政处罚自由裁量权实施办法》及市规划局复函，决定给予如下行政处罚：责令当事人（李*）自收到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除违法搭建的花架。

被告富阳市城市管理综合行政执法局在法定期限内向本院提供了以下证据：

1、行政处罚决定书一份，证明被告依法作出的处罚决定。

2、邮件查询查单（编号：331714）一份，证明原告签收处罚决定书的时间。

3、立案审批表一份，证明案发时间及批准立案时间。

4、接受调查处理通知书及送达回证各一份，证明被告要求原告接受调查的时间。

5、现场检查（勘验）笔录一份，证明案发的地点、搭建花架的长度、宽度、面积等事实及现场检查情况。

6、调查询问笔录一份，证明原告的基本情况，搭建花架的时间，以及未经审批搭建花架的事实。

7、现场检查（勘查）照片，证明搭建花架的现场情况。

8、身份证，证明原告的主体资格。

9、房产证、土地证各一份，证明富阳市受降镇秀水山庄圣水苑a69号房屋的产权属原告及其妻子徐**所有。

10、联系函2份（富城法执函（2013）10号、富城法执函（2013）35号），证明被告要求市规划局对原告的行为予以规划确认。

11、富阳市规划局复函2份（富**（2013）24号、富**（2013）76号），证明原告搭建的花架未取得建设工程规划许可证，属违法建筑，且属无法采取改正措施消除影响的情形。

12、案件调查终结报告一份，证明案件终结时间及调查人员的处罚建议。

13、行政处罚决定审批表一份，证明处罚批准的时间。

14、行政处罚事先告知书及邮件查询单（邮件号码：xa1843833）各一份，证明被告拟作出处罚并已事先告知原告。

15、陈述申辩复核意见书及邮件查询查单（编号：331303101634）各一份，证明被告的复核意见及维持原处罚决定的原因，并已将该意见送达原告。

16、申辩书一份，证明原告提出的申辩情况。

17、行政复议决定书一份，证明复议机关维持被告的处罚决定。

18、《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》、《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》，证明被告执法的法律依据。

19、（2014）浙杭行终字第339号行政判决书一份，证明规划局的复函不矛盾，被告根据规划局的复函作出处罚决定书依据充分。

原告李*起诉称：2013年12月9日被告作出行政处罚决定，认定原告“在未经规划部门批准的情况下，搭建花架，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，已构成未取得工程规划许可进行建设的违法行为”，责令原告“自行拆除违法搭建的花架”。该处罚决定违法，依法应当撤销。事实和理由如下：一、被告的行政处罚决定书认定事实不清，证据不足。被告的处罚决定书遗漏原告搭建花架的历史原因、经过及规划答复等事实。原告的花架早在2007年便搭建完毕，2012年3月，富阳**执行局会同国土部门及被告于现场就原告房屋与邻居房屋土地进行勘测划界，并依据富阳市人民法院（2010）杭富民初字第1943号民事判决书，要求原告将原有花架中占用相邻土地的三根花架石柱移至本人土地使用权限内，并界定每根石柱的具体移动位置。当日，被告下属受降中队中队长等相关执法人员在场，均未提出异议，并告知允许按法院判决移建花架，但在2012年3月25日，原告移建花架时，被告又下发了违法行为通知书，责令原告停止违法行为，并告知向富阳市规划局办理搭建花架审批手续，待手续完备后才允许原告搭建花架。其后，原告就搭建花架事宜向富阳市规划局请示，2012年6月28日富阳市规划局以书面形式回复：“……经我局研究，现将有关情况反馈如下：根据相关法律规范，花架属于小区景观的附属物，不在规划单独许可范围内。楼盘交付后搭建花架的行为应根据物管部门相关意见确定。”2012年8月，原告将富阳市规划局的书面答复递交被告，经被告局领导商议后即终止对违法行为通知书的执行，允许原告移建花架。至此，原告在取得规划答复文件及被告的许可下于2012年9月将花架移建完毕。原告认为，被告在未考虑原告搭建花架的历史原因、经过及规划答复等，遗漏了本案的必要事实所做出的行政处罚错误。二、被告的行政处罚适用法律错误。根据《杭州市城乡规划条例》第三十条第三款规定：“简易建设项目的规划管理办法和无需规划许可的项目名录，由市人民政府城乡规划管理部门会同相关部门另行制定”。该条例是对《城乡规划法》的具体实施细则，互不冲突且已有效实施。富阳市规划局对原告的花架搭建行为已出具无需规划许可的复函，说明原告的花架是属于无需规划许可的项目。原告于2012年3月25日接到违法行为通知书后即停止搭建，并在2012年6月28日取得富阳市规划局的行政答复，在原告将该答复递交被告后，被告即终止违法行为通知书的执行，说明原告并非擅自建设，而是经规划部门答复且经被告许可后实施的。因此被告仅以《城乡规划法》之规定确认原告搭建花架行为违法属于适用法律错误。三、被告的行政处罚行为明显不当。对于原告搭建花架这一行为，被告先后作出数个行政行为，先于2012年3月25日下发违法行为通知书，后又依据富阳市规划局2012年6月28日行政答复终止行政执法，不仅允许原告搭建花架，还对本小区及周边地区搭建花架行为也参照该规划答复执行。原告基于对被告行政执法的信赖，才将花架搭建完毕。如果认定原告的花架是违章建筑，那也是被告胡乱执法所致，被告具有过错责任。因此该行政处罚明显不合理，违背行政信赖原则。综上，请求撤销富城法罚字（2013）第500014号行政处罚决定书。

原告在法定期限内向本院提供的证据有：

1、富阳市人民法院（2010）杭富民初字第1943号民事判决书一份，证明原告移建花架的起因。

2、责令立即（限期）改正违法行为通知书（富城法改字（2012）第0004056号）一份，证明被告对原告作出的行政行为。

3、富阳市规划局《关于富委信（2012）436号处理结果的反馈单》一份，证明原告搭建花架的行为不需要规划许可。

4、陈**的询问笔录一份，证明被告依据规划局的反馈单变更了行政行为，终止行政执法，同意原告搭建花架并对小区的同类情况参照规划复函执法。

5、2013年3月14日富规函（2013）24号规划确认复函（富阳市规划局《关于对李*违法建设行为予以规划确认的复函》），证明被告对原告作出行政处罚的依据。

6、2013年9月4日富规函（2013）76号规划确认复函（富阳市规划局《关于要求对李*违法建设行为予以补充说明的复函》，证明被告对原告作出行政处罚的依据。

7、富城法罚字（2013）第500014号行政处罚决定书一份，证明被告对原告作出的行政处罚的行为。

8、原告的身份证复印件，证明原告的身份证明。

9、行政复议决定书一份，证明本案经富阳市人民政府复议。

被告富阳市城市管理综合行政执法局答辩称：一、被告对原告的处罚事实清楚、证据确凿、程序合法、法律依据充分。2013年2月4日，被告对原告李*涉嫌未取得建设工程规划许可证进行建设一案立案调查。经查明，李*于2007年3月开始在其居住地（富阳**秀水山庄圣水苑a69号）搭建一花架，后因相邻地界纠纷，于2012年3月对原花架进行改建。案发时该花架已完工并投入使用。经现场测量，花架顶部呈梯形，用柱子支撑，柱子有六根，用混凝土浇筑，呈圆柱形，柱子直径为0.30米，高度为2.6米。花架东西长10米，靠东侧长5.6米，靠西侧长6.9米，面积计61.93平方米。其中上面部分用玻璃覆盖，靠东侧长5.6米，靠西侧长6.2米，东西长4.5米，面积计32.45平方米。经询问，原告现场未能出示相关建设审批手续，2013年3月7日，被告发函至富阳市规划局（富城法函（2013）10号），要求富阳市规划局对原告的行为予以规划确认，2013年3月14日，富阳市规划局复函（富**（2013）24号），规划认定原告在富阳**秀水山庄圣水苑a69号室外搭建花架属违法建设行为，该行为属无法采取改正措施消除影响的情形。2013年8月16日，被告第二次发函至规划局（富城法执函（2013）35号）要求规划局对李*违法建设行为予以补充说明。2013年9月4日，富阳市规划局复函（富**（2013）76号）“规划认定花架属于小区景观附属物，不包含钢筋水泥混凝土等形式建筑物、构筑物，无需办理规划审批手续，故不在规划单独许可范围。2013年3月根据你局查明，李*搭建的花架属于构筑物，故我局认为，构筑物未经规划批准擅自建设属违法建设。”根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”，李*搭建的花架，经市规划局确认属构筑物，属于违法建设行为，该行为属无法采取改正措施消除影响，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，据此被告依法作出上述处罚决定书。二、被告对原告的量罚得当。原告未经规划许可，擅自在富阳**秀水山庄圣水苑a69号室外搭建花架的事实客观存在，且经规划部门认定，原告搭建的花架属于构筑物，其行为属违法建设行为，属无法采取改正措施消除影响。根据《中华人民共城乡规划法》第四十条第一款之规定及《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，市规划局作为本市规划行政主管部门对原告搭建行为的认定是职权行为，被告根据规划主管部门的确认结论，依照法律规定对原告搭建花架行为作出责令拆除的决定属于依法履责行为，被告对原告的处罚量罚得当。综上，原告诉请事实证据不足，理由不充分，请求驳回原告诉请，维持被告作出的具体行政行为。

被告提供的证据，原告质证认为，对证据的真实性均无异议，但证据1，处罚决定书认定的事实有遗漏；证据19证明目的有异议，不能证明被告处罚决定书依据充分。

原告提供的证据，被告质证认为，对证据的真实性均无异议。但证据1与本案无关，证据3规划局并非是针对原告的花架所作出的答复，证据4不能证明被告已对原告搭建花架的行为进行了许可，且规划局信访答复前后，花架的形态已发生变化。其他证据无异议。

经庭审举证、质证，本院对上述证据认定如下：

对被告提交的证据1及原告提交的证据7，系本案所涉具体行政行为，真实性予以认定，合法性以下评判。证据19系生效裁判文书，本院予以认定。其余证据原告无异议，本院予以认定。

原告提供的证据真实性被告均无异议，本院予以认定。但原告以证据3证明其搭建花架不需规划许可不具有证明力，（2014）浙杭行终字第339号行政判决书已认定富阳市规划局于2012年6月28日作出的《关于富委信（2012）436号处理结果的反馈单》针对的是搭建一般意义的花架是否需要规划许可，该答复属于对政策咨询的解答。故对该证据的证明目的本院不予认定。证据4系富阳市公安局在办案过程中为了解情况而向有关人员所作的笔录，原告以该证据证明被告已许可其搭建花架不具有证明力，且被告也不具有审批建筑、建造的许可权力。其余证据本院予以认定。

经审理，本院认定的事实如下：

原告李**富阳**水山庄圣水苑a69号别墅的业主，其入住后，在门前花园处搭建了一花架，该花架有石柱支撑、花架上铺设木架和玻璃。后因相邻纠纷，其邻居诸*向本院提起民事诉讼，以李*占用了其土地使用权为由要求判令李*停止侵权、排除妨碍、返还非法占有的土地使用权，经法院审理后于2011年3月7日作出判决，限李*于判决生效后一个月内自行拆除或移除搭建于诸*拥有的土地使用权范围的花架石柱、花架之上的木架及小石坎。2011年8月15日，本院立案执行上述民事判决书，执行中，李*根据判决书移建了花架石柱等。2012年3月25日，被告向李*户发出责令立即（限期）改正违法行为通知书，该通知书认定李*在秀水山庄a69号搭建花架的行为，违反了《杭州市城乡规划条例》第三十二条的规定，责令采取以下改正措施：立即停止违法行为；于2012年4月7日前采取补救措施，补办相关审批手续。2012年5月20日，李*向富阳市信访局作书面情况反映，要求通过信访局由规划局给予书面答复，其搭建（移建）花架是否需要办理审批手续。2012年6月28日，富阳市规划局出具处理结果反馈单一份，向李*答复如下“李*同志：你反映搭建花架是否需要规划审批的信访件已收悉，经我局研究，现将有关情况反馈如下：根据相关法律规范，花架属于小区景观的附属物，不在规划单独许可范围内。楼盘交付后搭建花架的行为应根据物管部门相关意见确定。”2013年2月4日，被告再次接到投诉称：“富阳**水山庄a-69室业主在室外搭建车库”。被告即派执法人员对现场进行检查，经现场检查，查明李*在富阳**水山庄a-69室室外搭建花架一处。经测量，花架顶部呈梯形，用柱子支撑，柱子有六根，用混凝土浇筑，呈圆柱形，柱子直径为0.3米，高度为2.6米。花架东西长10米，靠东侧长5.6米，靠西侧长6.9米，面积计61.93平方米。其中上面部分用玻璃覆盖，靠东侧长5.6米，靠西侧长6.2米，东西长4.5米，面积计32.45平方米。被告认为李*的行为涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，于2013年2月5日立案。2013年3月7日，被告向富阳市规划局发函要求对李*（富阳**水山庄a-69室业主）违法建设行为予以规划确认，2013年3月14日，富阳市规划局作出关于对李*违法建设行为予以规划确认的复函，复函内容如下：“李*在富阳**水山庄a-69室外搭建花架，属违法建设行为，根据《浙江省城乡规划条例》第五十九条之规定，该行为属无法采取改正措施消除影响，请贵局依法查处。”据此，被告向李*送达了行政处罚事先告知书。2013年7月19日，李*提出申辩，认为富阳市规划局出具的二份复函互相矛盾。2013年8月16日，被告再次向富阳市规划局发函要求予以补充说明，2013年9月4日，富阳市规划局作出补充说明的复函，说明如下：“花架属于小区景观附属物，不包含钢筋水泥混凝土等形式建筑物、构筑物，无需办理规划审批手续，故不在规划单独许可范围。2013年3月，根据你局查明，李*搭建的花架属于构筑物，故我局认为，构筑物未经规划批准，擅自建设，属于违法建设。”2013年10月23日，被告对李*的申辩作出不予采纳其陈述申辩意见的复核意见书。2013年12月9日，被告作出富城法罚字（2013）第500014号行政处罚决定书，作出如下行政处罚：责令当事人（李*）自收到行政处罚决定书之日起七日内自行拆除违法搭建的花架。

李*不服上述处罚决定书，于2014年2月8日向富阳市人民政府申请行政复议。2014年5月4日，富阳市人民政府作出行政复议决定书，维持了被告作出的上述行政处罚决定书。李*不服，诉至本院。

本院认为

本院认为：《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第三条第二款规定“城市管理行政执法部门（以下简称执法部门）是本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的专门机关，依法独立履行职责，并承担相应的法律责任”，第六条规定：“执法部门根据**务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：……（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚；……”。被告富阳市城市管理综合行政执法局作为本级人民政府设立的行使城市管理相对集中行政处罚权的行政机关，具有对本案所涉违法行为作出行政处罚的法定职责。本案中，被告通过调查核实，并经过富阳市规划局确认，认定李*在富阳市受降镇秀水山庄圣水苑搭建花架的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，已构成未取得工程规划许可进行建设的违法行为，认定事实清楚，证据充分。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”的规定，及结合《杭州市县（市）城市管理行政处罚自由裁量权实施办法》的有关规定，被告对李*作出如上行政处罚决定书，适用法律正确。原告提出其搭建花架系在取得规划答复文件及被告许可的情形下实施的理由，经本院审查后认为，原告提供的依据“富阳市规划局于2012年6月28日作出的《关于富委信（2012）436号处理结果的反馈单》”针对的是搭建一般意义的花架是否需要规划许可，该答复属于对政策咨询的解答，原告以该答复作为其搭建花架不需办理规划许可的依据不能成立。规划许可并非是被告的职责范围，原告认为其搭建花架已得到被告许可没有法律依据。综上，原告要求撤销上述行政处罚决定书的理由不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

维持被告富阳市城市管理综合行政执法局于2013年12月9日作出的富城法罚字（2013）第500014号行政处罚决定书。

案件受理费人民币50元，由原告李*负担。

如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省**民法院。在递交上诉状时，应预交上诉案件受理费50元至浙江省**民法院（开户银行：工商银行湖滨支行，账号：1268，户名：浙江省**民法院。汇款时应同时注明一审案件案号）。在上诉期限届满之日起7日内仍不预交并且未在上诉时依法申请司法救助的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一四年十二月十九日