北京大陆**份有限公司与安阳市**文峰区分局行政处罚案二审行政判决书

审理经过

上诉人北京**股份有限公司（以下简称：北京**证公司）因与安阳市**文峰区分局（以下简称：安阳**峰分局）行政处罚一案，不服安阳县人民法院（2015）安行初字第00003-1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人北京**证公司的委托代理人王*、被上诉人安阳**峰分局法定代表人魏**及其委托代理人魏*、王**到庭参加诉讼。上诉人北京**证公司申请的证人程某某到庭出庭作证。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院审理查明：2012年9月27日至2012年9月28日，北京**证公司对安阳市**有限公司进行管理体系认证审核。2012年10月25日，北京**证公司向安阳市**有限公司出具了《管理体系认证证书》（注册号：M43112Q21122RIS），该证书证明安阳市**有限公司质量管理体系符合IS09001：2008，本证书覆盖范围：涂料（氨基烘干清漆、丙烯酸清漆、各色过氯乙烯磁漆、氯化橡胶防腐涂料）的生产和服务，有效期2012年10月25日至2015年10月24日。2013年9月11日，北京**证公司对安阳市**有限公司进行质量管理体系监督审核，发现安阳市**有限公司产品包装标签印有品名“氨基洪漆”执行标准印有Q／HFXZ01-2007已过期，无对产品安全标志和生产许可证编号进行标识，出具不符合报告认为不符合IS09001：2008标准7.5.3条款“在有可追溯性要求的场合，组织应控制产品的唯一性标识的规定要求。”2013年10月17日，北京**证公司向安阳市**有限公司出具保持认证证书，决定保持安阳市**有限公司管理体系认证注册资格。

2014年3月27日，安阳**峰分局在对安阳市**有限公司进行管理体系认证专项监督检查时，发现该公司2007年至2013年9月份生产的产品氯基树脂烘干漆执行标准为Q／HFXZ01-2007，该标准注册备案，有效期至2010年10月20日。从2013年10月至被检查时，该公司生产的产品执行标准为Q／HFXZ01-2013，该标准未注册备案，且该公司生产的氨基烘干清漆、丙烯酸清漆，各色过氯乙烯磁漆、氯化橡胶防腐涂料四种产品使用同一Q／HFXZ01-2013执行标准。安阳**峰分局经调查认为北京**证公司2012年对安阳市**有限公司进行认证审核时，没有指出企业标准未注册备案，该公司生产的四种不同的产品均使用同一执行标准，即通过认证并颁发证书。2013年9月，北京**证公司对安阳市**有限公司公司进行监督审核，发现该公司存在不符合项。但安阳市**有限公司纠正的标签部分存在无产品品名，无生产许可证标识，该企业产品实际执行的企业标准未备案和四种不同产品使用同一个执行标准的问题。安阳市**有限公司的不合格项没有得到有效整改、整改报告存在缺项，北京**证公司没有进行有效验证通过监审，并出具保持认证证书。2014年7月2日，安阳**峰分局作出行政处罚告知书及行政处罚听证告知书并送达北京**证公司。北京**证公司在法定期限内未提出陈述、申辩及申请听证。2014年8月1日，安阳**峰分局作出（安*）质监罚字（2014）19号行政处罚决定，对北京**证公司作出责令改正，罚款9万元的行政处罚。北京**证公司不服，提出行政复议申请，安阳市人民政府于2014年11月18日作出安*复决（2014）305号行政复议决定，决定维持原决定。北京**证公司仍不服诉至安阳县人民法院。另就本案涉及的双方争议的：1、管理体系认证中心所必须遵循的程序规则为哪些2、减少和遗漏认证程序规则指的是什么？是否包括具体解释的每项内容？3、2013年以前的认证行为是否适用质量管理体系认证规则等问题我院向国家认**理委员会发出了咨询函。国家认**理委员会回函作出了如下答复：一、依据《认证认可条例》的规定，认证基本规范，认证规则由国**监委制定，如涉及**务院有关部门职责的，国**监委员会同**务院有关部门制定。管理体系认证基本规范在《认证认可条例》、《认证机构管理办法》等行政法规、部门规章中作出规定。2014年3月，国**监委制定发布了《质量管理体系认证规则》，并自2014年7月1日起实施。二、认证机构应当按照认证基本规范和认证规则规定的程序对认证过程实施有效控制，确保认证过程完整、客观、真实、并具有可追溯性，不得增加、减少或者遗漏认证基本规范，认证规则规定程序要求。

一审法院认为

原审法院认为：一、根据《认证机构管理办法》第三十六条：“各级质量技术监督部门应当按照各自职责，定期对所辖区域的认证活动实施监督，查处认证违法行为”、2004年8月11日国家认**理委员会作出的《关于对市县**监督局是否具备认证执法主体资格的复函》（国认法函（2004）186号），认为认证行政执法主体包括省、市、县级质量技术监督部门。2005年5月24日，国家质**疫总局作出的《关于市县级质监部门认证监管职能的复函》（质检法函（2005）66号）认为省以下的市、县级质量监部门具有认证监管职能。2006年4月27日，国家认**理委员会再次作出《关于对计划单列市级其他副省级城市认证执法权有关问题的批复》（国认法函（2006）61号），认为认证监管作为质量监督检验检疫业务工作之一，市、县级质**监督局具有认证行政执法权。2011年7月20日，国家质**疫总局颁布的《认证机构管理办法》第三十六条规定，各级质量技术监督部门应当按照各自职责，定期对所辖区域的认证活动实施监督，查处认证违法行为。市、县级质量技术管理部门机构改革后，是否具有对认证机构违法行为进行查处的职权问题，河南**监督局作出《关于对市、县质监部门能否依据＜认证机构管理办法＞查处认证机构违法行为的请示的批复》（豫质监法发（2014）322号），指出在《认证机构管理办法》废止或者修改前，市、县级质量技术监督部门应当据此履行查处认证违法行为的职责。综上，安阳**峰分局作为市、县级质量技术监督部门具有对认证违法行为查处的职权。二、本案中，安阳**峰分局依据《认证机构管理办法》对北京**证公司作出处罚时，在处罚前已告知北京**证公司拟作出处罚的事实、理由、依据及处罚种类、幅度，但北京**证公司未提出陈述、申辩，也未提出听证，据此安阳**峰分局对北京**证公司作出的处罚程序合法；对北京**证公司认为安阳**峰分局认定事实错误的主张，根据《认证机构管理办法》第二十五条，认证机构应当按照认证基本规范、认证规则规定的程序对认证全过程实施有效控制，确保认证和产品测试过程完整、客观、真实，并具有可追溯性，不得增加、减少或者遗漏认证程序和活动，并配备具有相应能力和专业的认证人员对上述过程进行评价。认证机构应当制定相应程序对认证结果进行评定和有效控制，并对认证证书发放、暂停或者撤销有明确规定及评价要求的规定，本案中北京**证公司在2012年9月对认证委托人进行管理体系认证审核时，未指出企业标准未备案以及企业生产的四种不同的产品使用同一标准的问题，而于2012年10月25日向航天涂料公司出具认证证书。2013年9月，北京**证公司对安阳市**有限公司进行监督审核，发现该公司存在不符合项，航天涂料公司经整改的标签部分存在无产品品名、无生产许可证标识、企业标准未备案和四种不同产品使用一个标准的问题。北京**证公司未对该公司的纠正措施进行有效验证即决定保持其管理体系认证注册资格，明显违反有关规定。安阳**峰分局据此依据《认证机构管理办法》第五十五条第二项规定，对北京**证公司作出责令改正，罚款9万元的行政处罚事实清楚、法律适用恰当，予以支持。综上，原审法院根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回北京**证公司的诉讼请求。案件受理费50元，由北京**证公司负担。

上诉人诉称

上诉人**认证公司上诉称：原审判决认定事实不清，程序违法。一、安阳**峰分局做出的行政处罚证据不足，事实不清，适用法律错误。1、被诉安阳**峰分局做出的行政处罚决定证据不足。该处罚决定认定北京**证公司“进行管理体系认证时减少、遗漏认证基本规范、认证规则规定程序要求”，但未能举证证明北京**证公司遗漏或者减少了那些“认证基本规范、认证规则规定的程序”，也没有在作出被诉处罚决定前向北京**证公司调查开展质量管理体系认证所依据的认证基本规范、认证规则；一审程序中仍然未能提供有效证据证明其主张的事实。2、被诉安阳**峰分局做出的行政处罚决定认定事实不清。一是该处罚决定将违反认证基本规范与认证规则规定的程序问题与认证工作中的瑕疵问题混淆，该处罚决定所认定的北京**证公司在2012年对安阳**化工公司初始认证时，未给企业指出企业标准未备案、四种产品使用同一标准的问题，均不属于认证基本规范、认证规则规定的程序问题，充其量仅仅是认证工作出现的失误或瑕疵。二是将产品认证和管理认证相混淆。认证活动根据对象不同分为产品认证、服务认证、管理认证，本案中北京**证公司对安阳**化工公司实施的认证活动属于质量管理体系认证，仅对该公司的管理体系是否达标负责；不属于产品认证，对其产品是否达标不负责。被诉处罚决定认定北京**证公司未对安阳**化工公司整改后实际使用的标签进行有效验证即认为北京**证公司没有安阳**化工公司的纠正措施进行有效验证，混淆了产品认证和管理认证。3、被诉安阳**峰分局做出的行政处罚决定认定适用法律错误。《认证机构管理办法》第五十二条第（二）项规定“未对认证委托人的纠正措施进行有效验证即出具认证证书的”应当予以行政处罚，其中“有效验证”是指“有效性验证”而不是“有效地验证”。该条的立法目的是对认证机构违反基本程序的制裁，不是对认证结论错误的制裁。立法部门的解释也将判定标准定位为程序性的而不是实质性的。对认证结论错误的情形应当适用《认证机构管理办法》第五十四条规定进行处罚，而不是第五十二条。本案中，安阳**峰分局查明的安阳**化工公司提交整改报告中的整改项标签部分无产品品名、无生产许可证标识，整改存在缺项，只能证明北京**证公司的认证结论存在错误或失误，不能证明违反认证基本程序、没有对该公司的纠正措施进行有效性验证。二、原审法院违反法定程序，遗漏了当事人，导致原审审理结果事实不清。被诉处罚决定除罚款外，还有责令改正，责令改正即意味着认证机构撤销原认证证书并重新进行认证。不仅对北京**证公司施加了义务，而且对安阳**化工公司的权利产生实质性影响，原审法院应当通知安阳**化工公司参加诉讼。请求撤销原审判决，裁定发回重审或者撤销安阳**峰分局作出的（安*）质监罚字（2014）19号行政处罚决定。

上诉人**认证公司向本院提交有：1.四种标准：GB-T25263，HGT-596，HG-72237，HG-T2593；，用以证明本案所涉及的四种产品均有国家和行业标准；2.安阳市**有限公司的生产许可证，用以证明被认证企业取得生产许可证，要求企业按照国家和行业标准执行；3.申请的证人程某某出庭作证证言，用以证明企业生产中执行的是行业标准。

被上诉人辩称

被上诉人安阳**峰分局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。一、处罚决定认定事实清楚，证据确凿。北京**证公司作为认证机构对被认证企业进行质量管理体系认证时减少、遗漏认证基本规范，认证规则规定程序，未对被认证企业的纠正措施进行有效验证即出具认证证书。北京**证公司违法行为是：1、2012年9月，北京**证公司对被认证企业初次认证时，没有就2012年9月初次认证到2014年3月被认证企业存在产品标准未注册，未备案；四种产品应当使用四种标准但实际使用同一标准问题，未指出、未审查即通过认证，颁发证书。2、2013年9月，北京**证公司对被认证企业监督审核时，被认证企业依然存在上述问题，北京**证公司发现后，没有对四种产品使用同一标准提出不符合项，只对其中一种产品作出不合格报告。3、作出的不合格报告中提出“现场查验发现该公司包装标签印有品名氨基烘漆执行标准印有Q1HTX201-2007已过期，无对产品安全标志和生产许可证编号进行标识”的整改意见，但被认证企业提交整改报告中的整改项标签部分，无产品品名，无生产许可证标识，整改存在缺项，北京**证公司未对被认证企业纠正措施进行有效验证即出具了2013年符合体系认证确认证书（即保持质量管理体系认证书的有限性）。4、北京**证公司未对被认证企业整改后实际使用的错误标签（即被认证企业产品实际执行的企业标准只是简单将Q1HTX201-2007自行改为QHTX201-2013，并没有备案；四种产品应当使用四种标准但违规使用同一标准QHTX201-2013）进行有效验证即出具了2013年符合体系认证确认证书（即保持质量管理体系认证书的有效性）。北京**证公司的上述违法事实，原审法院进行了庭审调查，也对安阳**峰分局的行政执法主体资格、处罚程序进行了核实，认定事实清楚，证据确凿。二、处罚决定适用法律、法规正确。北京**证公司的上述行为违反了《认证机构管理办法》第二十五条对认证机构设定的强制性义务，安阳**峰分局依据《认证机构管理办法》第五十五条的规定，依职权对北京**证公司作出的处罚决定合法。原审法院判决驳回北京**证公司的诉讼请求适用法律、法规正确。请求驳回上诉，维持原判。

经庭审质证，安阳**峰分局对北京**证公司向本院提交的1号、2号证据的真实性无异议，但认为被认证企业实际只使用了一种标准，其标签是同一标签且标签上是企业标准。对证人证言，北京**证公司对证人描述企业生产中执行的是行业标准予以认可，对证人描述企业使用旧标签认为是企业内部生产状况，目的是为了节约资源且标签使用并不是最终产品，在厂区内只是半成品。安阳**峰分局对证人证言无异议，证言证实企业使用的是企业标准并在标签上标明，检查是在成品库发现的，不存在内部还是外部标签的问题，同时证人认可该局调查时作出的笔录的真实性。

本院查明

本院对上述证据认证如下：上述证据具有真实性和关联性，本院予以确认。

本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为：安阳**峰分局依法享有对本辖区内认证活动实施监督和查处认证违法行为的法定职责。根据《认证机构管理办法》第二十五条“认证机构应当按照认证基本规范、认证规则规定的程序对认证全过程实施有效控制，确保认证和产品测试过程完整、客观、真实，并具有可追溯性，不得增加、减少或者遗漏认证程序和活动，并配备具有相应能力和专业的认证人员对上述过程进行评价。认证机构应当制定相应程序对认证结果进行评定和有效控制，并对认证证书发放、暂停或者撤销有明确规定及评价要求。”的规定，作为认证机构的北京**证公司，在认证活动中应当严格按照法律规定的程序和要求进行认证和监督审核。本案中，安阳**峰分局对北京**证公司在对被认证企业所涉及的四种产品初次认证时应当使用四种标准但实际使用同一标准未予以指出和审查；在对被认证企业监督审核时，被认证企业仍然存在上述问题，没有提出不符合项，只对其中一种产品作出不合格报告，且在被认证企业未得到有效整改、仍使用错误标签的情况下通过认证所作出的行政处罚认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。北京**证公司认可被认证企业在本案中所涉及的四种产品应当有四种标准：国家和行业标准，但北京**证公司申请的证人证言和安阳**峰分局在检查时制作的调查笔录等证据均能证实，被认证企业在本案中所涉及的四种产品使用的旧标签且系同一标签。北京**证公司对此认为是企业内部生产状况、目的是为了节约资源且标签使用并不是最终产品，应当属于瑕疵的理由不能成立，本院不予支持。从北京**证公司的认证审批报告、审核材料、不符合报告等认证材料看，对本案被认证企业认证范围包括四种产品的生产和服务，因此，北京**证公司认为安阳**峰分局未将管理体系认证和产品认证相区分的理由亦不能成立，本院不予支持。本案被诉行政处罚决定是对北京**证公司在认证活动中存在的违法行为作出的，由该公司承担相应的法律责任而非被认证企业，被认证企业是否参加本案诉讼并不影响本案的审理。因此，北京**证公司认为原审判决遗漏当事人、程序违法的理由不能成立，本院亦不予支持。综上，北京**证公司上诉理由不足，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人北京**股份有限公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月二十五日