田*与宣恩县国土资源局行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人宣恩县国土资源局因与被上诉人田东房屋行政处罚暨行政赔偿纠纷一案，不服建始县人民法院（2014）鄂建始行初字第00034号行政判决，向本院提起上诉，本院依法受理并组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：2005年12月7日，宣恩县珠山镇七里桥村村民田*与同村村民卓**签订土地流转协议，卓**将其承包的0.4亩三角田转让给田*。2008年12月1日和2012年7月22日，田*与同村村民邓**签订土地流转协议，邓**将承包的堰塘田、瓦场田共0.77亩土地转让给田*，该三宗土地均未办理土地承包经营权变更登记。

2012年8月，田**利用上述土地建房，田*便借用同村村民李**、何**、李**三户的名义申请建房，将申请资料提交给宣恩县国土资源局的工作人员柏**（原宣恩**土资源所所长），因何**、李**不符合建房条件，该二人的申请资料被退回。2012年9月，田*又借用同村村民李**、毛**、周**的名义申请建房，田*将宣恩县水利局已审批的《河道管理范围内修建建设项目审批表》上的申请人李**、何**、李**的名字用刀片刮掉，填上李**、毛**、周**的名字进行复印，田*将变造的《河道管理范围内修建建设项目审批表》等申报资料提交给宣恩县国土资源局的工作人员柏**。柏**在审核上述四份资料时，明知实际建房者为田*，未依照相关规定对土地权属进行调查确认、未到实地审查申请人与实际建房人是否一致、未认真审查申请资料的真伪；在现场勘查时，申请书所列申请人未到场，勘查的用地亦不是申请人申请用地的地块，实际勘查地块为田*所指；柏**将属非建设用地的农用地擅自变更为荒山或非耕地，并签署符合乡镇规划审查意见和同意呈报意见，最终以现场勘查建房面积680㎡呈报。宣恩县人民政府通过审核，向李**、周**、毛**、李**分别核发了201201282、201201557、201201558、201201559号《建设用地批准书》。宅基地批准后，柏**未按规定到实地丈量批放宅基地。

2013年2月，田*开始动工建房，占地面积729.9㎡。2013年8月，宣恩县“两违”清理整治领导小组办公室接群众举报后对田*的违法建筑展开调查。2013年9月10日，武汉永欣**限责任公司受宣恩县“两违”清理整治领导小组办公室的委托，对田*在建房屋工程进行了评估，形成了计价报告，田*在建房屋工程量计价总价为1293851.10元。2013年9月18日，宣恩县人民政府作出宣政函（2013）100号《关于撤销建设用地批准书的决定》，以田*用李**、周**、毛**、李**的名义获得的建房许可属采取欺骗手段取得为由，决定撤销李**、周**、毛**、李**四户的《建设用地批准书》及农村村民建房用地审批呈报批准文件。同日，宣恩**源局作出宣土资执罚（2013）8号《行政处罚决定书》，限田*在收到处罚决定书之日起十五日内，自行撤除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地。宣恩**源局于当日向田*送达了《行政处罚决定书》，田*书面提出申请，申请由政府组织拆除。2013年10月21日，宣恩**源局向宣**民法院申请执行，宣**民法院于2013年11月20日作出（2013）鄂宣恩行初非审字第00002号行政裁定书，裁定准予执行宣恩**源局作出的宣土资执罚（2013）8号《行政处罚决定书》。2013年12月11日，宣**民法院对田*的在建违法建筑进行了拆除。

田*因涉嫌伪造国家机关公文罪于2013年8月16日被宣恩县公安局刑事拘留，宣**民法院于2013年12月17日作出（2013）宣恩刑初字第00124号刑事判决书，以田*犯变造国家机关公文罪，判处拘役五个月（刑期自2013年8月16日至2014年1月15日止）。柏**因涉嫌犯滥用职权罪于2013年12月19日被宣恩县人民检察院刑事拘留，宣**民法院于2014年7月4日作出（2014）鄂宣恩刑初字第00062号刑事判决书，以柏**犯滥用职权罪，免予刑事处罚。

2014年3月11日，田*以违法审批为由向宣恩县国土资源局申请行政赔偿，宣恩县国土资源局认为田*的损失系其本人采取骗取手段骗取批准所造成，应由其本人承担，遂于2014年3月27日作出宣土资行赔字（2014）第1号《行政赔偿决定书》，决定对田*不予赔偿。

庭审中，原告田*将诉讼请求变更为请求被告赔偿违法审批，导致房屋被拆除的经济损失2762664.53元。

一审法院认为

原判认为：原告田*为达到其自身建房的目的，借用他人名义申请建房，并变造《河道管理范围内修建建设项目审批表》获得批准，原告田*的行为构成采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的违法事实，对其在建房屋的拆除所造成的损失应当承担主要责任（52%）。被告宣恩县国土资源局的工作人员明知实际建房者为田*，未依照相关规定对土地权属进行调查确认、未到实地审查申请人与实际建房人是否一致、未认真审查申请资料的真伪；在现场勘查时，申请书所列申请人未到场，勘查的用地亦不是申请人申请用地的地块，实际勘查地块为田*所指；将属非建设用地的农用地擅自变更为荒山或非耕地，柏**在建房审批中存在滥用职权的行为，被告宣恩县国土资源局在建房审批过程中存在违法行为，对于原告田*在建房屋的拆除所造成的损失应承担次要责任（48%）。宣恩县国土资源局在对原告田*实施行政处罚时，相应的职能部门委托武汉永欣**限责任公司对田*在建房屋工程进行了评估，形成了计价报告，田*在建房屋工程量计价总价为1293851.10元，因原告田*未对其在建房屋的损失提供充足证据证实，原告田*在建房屋的工程量应当按计价报告认定。原告田*称其变造《河道管理范围内修建建设项目审批表》后复印提交系被告的授意行为，未提供证据证实，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款、第六十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项的规定，判决：被告宣恩县国土资源局赔偿原告田*损失621048.53元。

上诉人诉称

上诉人宣恩县国土资源局不服原审法院前述判决，上诉称：1、上诉人的本案行为与被上诉人的损失无法律意义上的因果关系。本案导致田*建筑物被拆除的根本原因，是田*不具备申请建房的资格，而冒用李**、周**、毛**、李**名义获得了建房许可，该许可属于欺骗取得，依法应予撤销。该事实原审已查清，被上诉人对此也无异议。上诉人工作人员的过错行为与田*的损失存在关联性，但不是必然的。即上诉人的本案过错（违法）行为与田*的损失不存在法律意义上的因果关系，原判裁决上诉人承担次要责任，属无事实依据之结论；2、认定损失依据不足。本案的执行费用（包括拆除费用）也应为本案违法行为之损失，如果上诉人与被上诉人都有过错且存因果关系，该损失也应由相应过错行为人承担，原判漏列此费用属认定事实不清。被上诉人在原审中提供的损失没有被依法采信，上诉人提供的房屋价值评估报告，只是用于证明本案违法建筑物实际价，并不是用于证明被上诉人的损失，而且被上诉人也没有利用该评估报告作为其损失的证据，此情形等同于被上诉人在原审中没有提供可供采信的证据证明其实际损失，应承担举证不能的法律后果，原审法院认定被上诉人损失，属无依据之举。综上，请求：撤销原判，改判驳回上诉人的原审诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人田*二审未答辩。

本院认为

本院认为：根据上诉人宣恩县国土资源局上诉请求及理由看，本案二审的争议焦点为上诉人行政行为与被上诉人田*之间的损失有无法律上的因果关系及被上诉人田*损失的计算依据。行政赔偿纠纷的必要要件之一为行政行为与行政相对人间的损失具有因果关系，就本案而言，上诉人宣恩县国土资源局负有依法审核行政相对人用地建设许可的法定职责，但上诉人的工作人员柏**在具体行政行为过程中，明知实际建房者可能是田*，没有依照法律规定对土地权属进行调查确认、未到实地审查申请人与实际建房人是否一致、未认真审查申请资料的真伪；在现场勘查时，申请书所列申请人未到场，勘查的用地亦不是申请人申请用地的地块，实际勘查地块为田*所指；将属非建设用地的农用地擅自变更为荒山或非耕地，柏**在建房审批中存在滥用职权的行为，柏**因此犯滥用职权罪，免予刑事处罚。上述事实，有湖北省宣恩县人民法院（2014）鄂宣恩刑初字第00062号刑事判决书在卷佐证，上诉人宣恩县国土资源局工作人员的行为违法，与被上诉人田*的损失间构成了法律上的因果关系，且柏**违法行为所致损失的责任依法应由上诉人宣恩县国土资源局承担。关于损失的计算，上诉人宣恩县国土资源局在对上诉人田*处罚时委托武汉永欣**有限公司对田*在建房屋工程进行评估所形成的计价报告，系职能部门委托有资质的中介机构作出，可以作为被上诉人田*所受损失的依据。本案中，由于被上诉人田*所受损失有其自身原因，其损失系多因一果造成，一审据此判决上诉人部分承担，并无不当。上诉人诉称的执行费用应由相应过错行为人承担的理由，因执行费用属于国家列支或申请人负担，上诉人在本案中主张扣减的理由无法律依据。综上，上诉人宣恩县国土资源局的上诉理由均不能成立，其上诉请求不予支持，原审判决应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月九日