郭**与潮州**土资源局土地行政处罚一审行政判决书

审理经过

原告郭**不服被告潮州市潮安区国土资源局于2014年10月12日作出的行政处罚决定，向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，于2015年5月14日公开开庭进行了审理。原告郭**及其委托代理人阮**，被告潮州市潮安区国土资源局的委托代理人陈**、李**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

被告潮州**土资源局于2014年10月12日对原告郭**作出安国土资决（2014）第32号行政处罚决定，认定原告郭**未经批准，于2004年开始，擅自占用位于潮州市潮安区庵埠镇郭三村“横山脚片”的土地基建机砖厂，2011年经该局查处拆除后，在该地又重建成一个机砖厂。经该局属下测绘队现场测量实际用地面积29.684亩（折合19789.43平方米），经校对潮安县庵埠镇土地利用总体规划图（2010-2020年）（局部），上述29.684亩土地中，0.634亩属农用地耕地中的水田，规划用途为农用地；0.313亩属庵埠镇郭一村建设用地中的采矿用地，20.25亩属庵埠镇郭三村建设用地中的采矿用地，规划用途为建设用地中的采矿用地；8.487亩属潮安区电力局建设用地。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定对郭**的违法行为作出如下行政处罚：一、没收郭**非法占用规划用途为建设用地的20.563亩（折合13708.75平方米）土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米10元的罚款，计：罚款金额人民币137087.5元。二、对郭**非法占用规划用途为农用地的0.634亩（折合422.67平方米）的土地用于堆土的行为，责令其恢复土地原状，并处以每平方米15元的罚款，计：罚款金额人民币6640.05元。

被告在法定期限内向本院提供了作出具体行政行为的证据和依据：

1、立案呈批表，证明被告依程序立案；

2、责令停止违法行为通知书，证明被告立案后，二次向原告发出责令停止违法行为通知；

3、通知、送达回证，证明被告向郭陇三村发出协助调查通知；

4、函、通知，证明被告向庵埠镇政府、村委会发出函及通知，要求镇政府落实整改工作及要求村委会通知当事人协助调查；

5、郭**、郭**、郭**笔录，证明被告依法对原告违法事实进行调查；

6、2004年3月1日协议书、路仔顶南洋片面积图、土地租赁合同书、集体土地租赁合同、路仔顶南尖洋面积图、会议记录，证明原告取得使用违法用地的事实；

7、郭**违法用地的地类说明、2012年土地利用现状图、土地利用总体规划图、违法用地红线图，证明郭**使用涉案用地的性质及其非法用地的事实；

8、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证，证明被告依程序作出行政处罚；

9、行政复议申请书、行政复议答复通知书、行政复议答复书，证明潮安区人民政府依法维持被告的行政行为。

原告不服诉于本院称：一、被告将原告作为行政处罚对象，属于认定事实错误。2004年3月1日，潮州市潮**村民委员会将位于庵埠镇郭**坑义冢埔下路仔顶南尖洋荒沙片出租给福建省长乐市营前镇洞头村的陈**，租期至2014年2月底结束；2005年6月20日，经潮州市潮**村民委员会同意，陈**将庵埠镇郭**坑义冢埔下路仔顶南尖洋荒沙片（涉案机砖厂所在位置）的土地使用权转让给原告；后由于原告承租该处土地无法达到预期收益，且每年须向庵埠**民委员会交纳租金，于是，经潮州市潮**村民委员会同意，于2012年1月10日将庵埠镇郭**坑义冢埔下路仔顶南尖洋荒沙片的土地使用权转让给同村村民郭**等人；由于考虑期满继续承租该地，2014年2月26日，郭**等人签署了委托书，授权委托原告代为续签该地的租赁合同，2014年3月1日，原告作为受委托人与庵埠**民委员会第一经济联社签订租赁合同，继续承租庵埠镇郭**坑义冢埔下路仔顶南尖洋荒沙片至2024年2月底。在被告作出行政处罚决定之前，原告己向被告提交了租赁合同、委托书、协议书等有关材料。

根据《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》的有关规定，委托是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同，事务的处理结果由委托人承担的一种法律制度。本案原告作为受托人，虽与庵埠**民委员会第一经济联社签订租赁合同，但并非合同的当事人，也不享有土地的使用权，安国土资决（2014）第32号《行政处罚决定书》，认定的涉案机砖厂也非原告个人所开办，更非原告与他人合伙经营，因此，被告将原告作为行政处罚的对象是错误的。

二、被告在实施行政处罚时程序违法。

1、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时应当责令当事人改正或限期改正违法行为；《土地违法案件查处办法》第二十五条规定“经立案调查认定有违法行为的，土地管理部门应当及时发出《责令停止土地违法行为通知书》，送达当事人。”但被告立案调查后并没有向原告送达《责令停止土地违法行为通知书》，违反了上述法律法规所规定的执法程序规定。

2、被告在作出行政处罚决定之前，原告要求听证，被告没有组织听证。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。…”。本案原告收到被告作出的安国土告字（2014）30号《行政处罚告知书》后，于2014年9月28日向被告提交了要求听证的书面申请，符合法律规定的期限，但被告并没有组织听证，而是于2014年10月12日直接作出安国土资决（2014）32号《行政处罚决定书》，对原告进行行政处罚，剥夺了原告陈述、申辩的权利，属严重程序违法。

《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”该条第二款进一步规定“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”本案被告进行立案和调查处理中没有遵守法定程序，因此，对于被告作出的行政处罚应依法认定为无效。

本院认为

3、被告在作出的安国土资决（2014）32号《行政处罚决定书》中限定“被处罚人如对本处罚决定不服，可在接到本处罚决定书之日起十五日内，向潮安区人民法院起诉；…”。而《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”申请人认为，对责令限期拆除的行政处罚，才限定十五日的起诉期限，而本案并非责令限期拆除的行政处罚，被申请人将申请人向人民法院起诉的期限强制限定在十五日内，不但严重剥夺了申请人的诉讼权利，同时也违反了《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定。

三、行政处罚程序具有重要的意义和作用。

法律的生命在于执行，而执行的实现在很大程度上取决于程序，依法行政是对行政活动的基本要求，依法行政不仅要求执法主体实现实体合法，还须要遵守严格的程序，尊重相对人的程序权利，从而确保执法者的行为合法。然而，本案被告不但认定处罚的对象错误，而且程序严重违法，因此，被告的行政处罚决定应被认定为无效。原告不服被告对自己的行政处罚，依法向潮州市潮安区人民政府提起了行政复议，潮州市潮安区人民政府的复议决定（安府行复（2014）5号）维持了该行政处罚。为维护原告的合法权益，特请求：一、撤销潮州市潮安区国土资源局作出的安国土资决（2014）第32号《行政处罚决定书》；二、诉讼费由被告承担。

原告向法庭提供的证据有：

1、身份证，证明原告的诉讼主体资格；

2、组织机构代码证、《行政处罚决定书》，证明（1）被告的诉讼主体资格；（2）被告对原告作出行政处罚决定的事实；

3、《土地租赁合同书》、2012年1月10日《协议书》、《委托书》、《集体土地租赁合同》，证明安国土资决（2014）32号《潮州**土资源局行政处罚决定书》所认定的违法行为与原告无关；

4、《行政复议决定书》、《潮安区人民政府行政复议送达回证》，证明（1）原告依法提起行政复议的事实；（2）复议机关在事实不清、证据不足、程序违法的情况下维持被告做出的《行政处罚决定书》是错误的。

5、原告于2015年4月10日向本院申请证人郭*、郭**、郭**、郭**出庭作证，本院于2015年4月16日通知该四名证人出庭作证。出庭作证的证人郭*、郭**、郭**均证实他们陪同原告在法定期限内将听证申请材料提交被告。

被告答辩称：一、安国土资决（2014）第32号行政处罚决定书认定事实正确。我局认定被答辩人非法占用土地办机砖厂的事实证据确凿，此有调取的《土地租赁合同书》、《协议书》、调查笔录和现场勘查物证及土地详查图等为据，被答辩人也承认其违法行为，在调查笔录中，被调查人郭**和庵埠镇郭**村主任郭**均承认非法占用土地办机砖厂事实的存在。另外，根据我局的勘查，可确认该地目前并未办理合法用地手续。

二、行政处罚决定程序合法，适用法律正确。

答辩人立案后依法调查取证，向被答辩人发出处罚告知书，告知被答辩人的陈述、申辩、听证权利，在充分听取当事人的意见后，答辩人依照《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第七十六条之规定对被答辩人郭**进行处罚是正确的，程序也合法。

综上所述，答辩人在调查处理此案中认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，适用法律法规准确，请求依法维持被告作出的安国土资决（2014）第32号行政处罚决定书的处理决定。

经庭审质证，原告对被告提供的证据提出如下质证意见：

对证据1真实性无异议，对证明内容有异议，根据土地违法案件查处办法的规定，土地管理部门查处违法案件应当有明确的违法行为人，本案的违法行为人不明确，原告于2012年1月10日将土地转让，机砖厂由他人创办，故将郭俊壁作为处罚人是错误的；对证据2真实性有异议，原告没有收到通知，通知也没有加盖公章；对证据3真实性无异议，对关联性有异议，原告受托签订土地租赁合同，并非土地承租人；对证据4有异议，所体现的内容不客观、不合法，2014年6月20日被告才对原告、郭**、郭**进行调查询问，而被告在2014年5月29日向庵埠政府发出的函中体现被告已认定原告占地办机砖厂的事实，原告不禁要问是先收集证据再确定违法事实还是先确定违法事实再收集证据；对证据5有异议，原告在被告的调查询问中已如实反映机砖厂非自己开办的事实，郭三村委会主任郭**在调查询问中也表明不清楚机砖厂的开办人，郭**在调查询问中也表明2011年原告的机砖厂被强制拆除后不清楚由谁重建，故被告根据该三份笔录确定原告是违法行为的相对人是错误的；对证据6真实性无异议，原告非合同的当事人；对证据7有异议，该证据只能说明土地的分类和性质，无法证明原告非法使用土地；对证据8有异议，原告在法定期限内书面申请听证，但被告没有举行听证，违反法定程序，剥夺原告陈述、申辩的权利；对证据9有异议，原告认为从被告的行政复议答复书中所述的内容可以看出被告在调查该行政案件是不客观甚至有的是错误的，（1）涉案机砖厂所在土地原告已转让他人，被告以自己的主观推断确定机砖厂系原告所办；（2）在承认原告确有申请听证而被告事实上没有举行听证的同时，却没有勇气承认行政处罚程序存在违法的问题。

经庭审质证，被告对原告提供的证据提出如下质证意见：

对证据1、2无异议；对证据3中2004年3月1日、2014年3月1日的租赁合同真实性无异议，对2012年1月10日的协议书、2014年2月25日的委托书真实性有异议；对证据4，证明被告认定事实正确、程序合法，复议机关也维持被告的处罚决定；对证人证言有异议，没有其他证据印证证人证实的事实，且各证人之间的证实存在差别，不能作为认定事实的依据。

综上，本院对原、被告提供的证据作如下确认：原告提供的证据1、2、4、5及证据3中的《土地租赁合同书》、《集体土地租赁合同》；被告提供的证据，与本案具有关联性，来源合法，真实可靠，依法予以确认并作为定案的依据。

经审理查明：2014年4月被告接到群众举报称原告郭**未经批准，擅自占用庵埠镇郭**村“横山脚片”土地建机砖厂。被告立案后，于2014年4月25日、5月27日二次向原告郭**发出责令停止国土资源违法行为通知书，后于2014年5月27日、6月19日向庵埠镇郭**村委会发出通知，要求该村委会停止该村违法出租“横山脚片”土地给村民建机砖厂行为，并要求其通知该村主任及机砖厂土地承租者村民郭**、郭**等人到该局配合调查，并于2014年5月29日向庵埠镇人民政府发函，要求该镇组织落实郭**村委会对机砖厂违法用地的拆除整改工作。被告于2014年6月20日、8月21日分别对郭**、郭**、郭**进行调查询问，并调取了《土地租赁合同书》、《集体土地租赁合同》、《协议书》、潮安县庵埠镇土地利用总体规划图（2010-2020年）（局部）、潮安区庵埠镇郭三村违法用地红线图等证据。被告遂于2014年9月26日作出安国土告字（2014）30号《潮州**土资源局行政处罚告知书》，向原告郭**告知拟作出行政处罚的内容，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，如要履行权利，应当在接到告知书后三日内向该局提出，原告在规定期限内向被告提交了要求听证的书面申请，但被告没有依法组织听证。后被告于2014年10月12日作出安国土资决（2014）第32号《潮安区国土资源局行政处罚决定书》，认定原告郭**未经批准，于2004年开始，擅自占用位于潮**安区庵埠镇郭三村“横山脚片”的土地基建机砖厂，2011年经该局查处拆除后，在该地又重建成一个机砖厂。经该局属下测绘队现场测量实际用地面积29.684亩（折合19789.43平方米），经校对潮安县庵埠镇土地利用总体规划图（2010-2020年）（局部），上述29.684亩土地中，0.634亩属农用地耕地中的水田，规划用途为农用地；0.313亩属庵埠镇郭一村建设用地中的采矿用地，20.25亩属庵埠镇郭三村建设用地中的采矿用地，规划用途为建设用地中的采矿用地；8.487亩属潮安区电力局建设用地。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定对郭**的违法行为作出如下行政处罚：一、没收郭**非法占用规划用途为建设用地的20.563亩（折合13708.75平方米）土地上新建的建筑物和其他设施，并处以每平方米10元的罚款，计：罚款金额人民币137087.5元。二、对郭**非法占用规划用途为农用地的0.634亩（折合422.67平方米）的土地用于堆土的行为，责令其恢复土地原状，并处以每平方米15元的罚款，计：罚款金额人民币6640.05元，原告于2014年10月15日收到该决定书。原告郭**对被告作出的安国土资决（2014）第32号行政处罚决定不服，于2014年12月9日向潮**安区人民政府申请行政复议。潮**安区人民政府于2014年12月10日向被告发出《提出行政复议答复通知书》，要求被告向其提出书面答复并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他相关材料，被告于2015年1月11日向潮**安区人民政府提交行政复议答复书。后潮**安区人民政府于2015年2月5日作出安府行复（2014）5号行政复议决定，维持被告作出的安国土资决（2014）第32号行政处罚决定。原告郭**不服上述被告的行政处罚决定，于2015年3月10日诉于本院，并提出上述诉讼请求。

另查明，审理期间双方当事人申请二个月的和解期限，该期间不计入审限。因双方意见出入较大，最终未能达成和解。

本院认为，为了保证行政相对人充分行使陈**和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”而对于较大数额罚款的界定，比照《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条第二款，较大数额罚款是指对公民处以1000元以上罚款，对法人或者其他组织处以5万元以上罚款。本案被告潮州市潮安区国土资源局作出的安国土资决（2014）第32号行政处罚决定，对原告郭**罚款共计人民币143727.55元，系较大数额罚款的行政处罚，属于当事人要求听证的，行政机关应当组织听证的情形。被告于2014年9月26日向原告作出安国土告字（2014）30号行政处罚告知书，告知原告有要求听证等权利，并于同日送达给原告，原告在规定期限内向被告提交了要求听证的书面申请，但被告却没有依法组织听证，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”的规定，被告潮州市潮安区国土资源局作出的安国土资决（2014）第32号行政处罚决定违反法定程序，依法应予撤销。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告潮州市潮安区国土资源局作出的安国土资决（2014）第32号行政处罚决定。

二、被告潮州市潮安区国土资源局重新作出具体行政行为。

案件受理费人民币50元，由被告潮州市潮安区国土资源局负担。该款已由原告郭**预交，原告表示同意垫付，被告应于本判决发生法律效力之日起十日内迳付还原告。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省**民法院。

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裁判日期

二〇一五年八月三日

裁判日期

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