楚雄**商贸公司诉开发区规划建设局规划行政处罚纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人楚**发区建成商贸**公司因规划行政处罚一案，不服楚雄市人民法院（2014）楚行初字第12号行政判决，向本院提出上诉。本院于2014年6月5日受理后依法组成合议庭，于6月27日公开开庭进行了审理，上诉人楚**发区建成商贸**公司（以下简称建成商贸公司）的法定代表人黄建成及其委托代理人董**，被上诉人楚**发区规划建设管理局（以下简称开发区规划局）的委托代理人李*、谭*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审认定的主要事实，2002年1月21日，原告建成商**司（乙方）与云南省楚**管理委员会（甲方）签订市场建设项目合作合同。合同约定：一、甲方同意乙方使用开发区第二期私营经济园内原规划作为市场建设的空闲土地建设一座非永久性的工艺礼品专业市场，用地面积为924平方米（长84米，宽11米），市场建设、招商引资和市场管理均由乙方负责......三、本市场用地为临时建筑用地，甲方同意乙方使用15年，但临时建设许可证每满二年必须到开发区规划局办理延期使用手续方能续租......四、土地使用期从2002年3月1日起计算。土地使用费采取逐年递增的办法，由乙方向甲方分年度缴纳。第一年每平方米缴纳使用费10元，从第二年起，每年以百分之十递增。第一年的土地使用费在本合同签订生效后的一个月内缴纳，以后各年土地使用费均需在当年度使用期的第一个月内缴纳......六、本合同期限内，甲乙双方不得随意变更合同内容，否则应承担相应的经济赔偿责任。但在下列情况下甲方可以无偿收回土地使用权：......4、擅自改变土地用途或擅自将土地转租给第三者时。2002年3月6日，被告向原告颁发了编号为（2002）01号的临时建设用地准建证，该证记载：“用地单位：楚**发区建成商贸经营部；用地项目：工艺礼品专业市场；用地位置：开发区二期私营经济园；用地面积：924平方米；结构类型：大篷”。该证还记载临时建设的用地期限为两年，延期使用的必须在期满之日的半年前提出延期申请，办理延期手续。同年5月22日，原告取得今鹊巢娱乐广场娱乐经营许可证，随后在上述临时建设用地准建证确定的用地上从事歌舞娱乐经营。2004年3月5日，被告为该临时建设办理了临时建设用地延期使用手续。使用期限至2006年3月5日。2006年3月3日，原告再次申请办理该临时建设用地延期使用手续，被告以原告擅自改变临时建设用地准建证确定的房屋用途，将工艺礼品专业市场改为歌舞厅娱乐场所为由，未批准原告的申请，也未向原告作出书面答复。后原告于2008年8月2日、2013年8月20日继续向被告申请办理临时建设用地延期使用手续，但未获批准，也未得到书面答复。自2002年3月至2013年3月，原告向云南省楚**管理委员会交纳了土地使用费。2013年8月，被告接到对原告今鹊巢娱乐广场噪音扰民等情况的信访材料后，对原告临时建设用地一事立案调查，于10月29日作出楚开规建决字（2013）第30号行政处罚决定书，责令原告自接到决定书之日起30日内自行拆除其建盖的位于楚雄经济开发区二期私营经济园内的一层924平方米砖混结构房屋。原告不服上述决定，向楚雄市人民政府申请行政复议。楚雄市人民政府作出维持上述处罚决定的复议决定书。

一审法院认为

原审认为，被告在其辖区内具有从事城乡规划管理工作的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定：在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门的批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。该法第六十六条规定：建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：......（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。《云南省城镇临时建设和临时用地规划管理暂行办法》第三条规定：本办法所称临时建设，是指在城市、镇规划区内临时搭建的结构简易并限定使用期限的建筑物、构筑物、管线及其他设施。本办法所称临时用地，是指在城市、镇规划区内用于建设工程施工、地质勘查、堆放物品、商业经营及其他活动临时使用的土地。临时使用土地期限一般不超过二年。该办法第九条规定：临时建设和临时用地的批准使用期限，不得超过二年。临时性房屋的层数不得超过一层，高度不得超过4米。临时性建筑物、构筑物不得采用现浇钢筋混凝土等永久性的结构形式。该办法第十五条同时规定：临时建设、临时用地批准使用期限届满，建设单位或个人必须自行拆除临时建设、清理场地、恢复原地貌，经城乡规划、土地主管部门验收合格后，办理临时建设、临时用地规划许可证和临时用地批准文件的注销手续。临时建设、临时用地一般不办理延期使用手续。本案中，原告于2002年3月6日取得被告颁发的临时建设用地准建证，该证记载的用地项目为工艺礼品专业市场，同年5月原告取得娱乐经营许可证，随后原告在该用地项目上开设今鹊巢娱乐广场，从事娱乐场所经营。2004年3月5日，被告批准原告临时建设用地延期使用至2006年3月5日。2006年3月3日，原告再次向被告申请办理临时建设用地延期使用手续未获批准。随后原告二次申请临时建设用地延期使用均未获批准。至2013年8月被告立案调查原告临时建设用地一事时，原告建盖的924平方米砖混结构房屋仍然存在，因此，被告依据上述事实作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。在行政处罚过程中，向原告履行了告知义务；在原告提出申辩后，被告进行了复核；在作出处罚决定之后，被告告知了相关的法律救济途径，故被告作出的行政处罚决定程序合法。依照最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定判决：驳回原告楚**发区建成商贸**公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告楚**发区建成商贸**公司负担。

上诉人诉称

上诉人建成商**司不服一审判决向本院提出上诉，请求撤销楚开规建决字（2013）第30号行政处罚决定，维护上诉人的合法权益不受侵犯。主要理由是，原判适用法律错误。一审判决以最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（四）项之规定作出驳回上诉人的诉讼请求不妥，一审应以《行政诉讼法》第五十四条第二款之规定撤销被上诉人的行政处罚决定书。因为该处罚决定存在以下错误：1、认定事实不客观、不公正。上诉人从未擅自改变用地性质、改变房屋用途，上诉人始终从事文化娱乐经营，合法批准手续备案，上诉人所建盖的房屋为大棚钢构而非砖混结构，房屋本身即为临时建筑而非永久建筑；2、处罚适用法律不当。争议土地及建筑设施，合理合法使用期限均未到期，尚在履行过程中，有合同为据，有审批为凭，被上诉人没有任何理由要求上诉人终止协议，终止经营；3、处罚程序违法。该处罚事关重大，应进行听证程序，但被上诉人未做到，且处罚己过追诉期，如按被上诉人所称的该房屋2006年4月使用期限就已经到期，那为何事后长达7年之久才来处罚。故请求二审公正审理并改判，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人开发区规划局答辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，我方的行政处罚决定均不属于法律规定的五种判决撤销的情形之一。1、我局作出的行政处罚决定，事实清楚，证据确凿。上诉人违反规划管理规定和合同约定，擅自改变建筑的结构形式。我方颁发的《临时建设用地准建证》确定准予上诉人使用的房屋结构形式为临时建筑，合同约定的也是临时建筑，但上诉人在取得土地使用权后，却建设了永久性的砖混结构形式建筑，同时上诉人擅自改变规划和约定用途。该土地规划用途确定为工艺礼品市场，合同也约定为工艺礼品市场，但上诉人将其用作歌舞厅娱乐场所，给周围居住、生活的民众带来了较大影响，今鹊巢娱乐广场多次因噪音扰民遭到网民举报与信访，属于《云南省城镇临时建设和临时用地规划管理暂行办法》第八条第二款规定，不得核发临时建设或临时用地规划许可证的情形；2、我局作出的行政处罚决定，适用法律正确。基于上诉人的临时建筑已超出使用期限且未自行拆除，我局依据《城乡规划法》第四十四条、第六十六条，以及《云南省城镇临时建设和临时用地规划管理暂行办法》第三条、第九条、第十五条、第十六条第五款之规定，对上诉人作出行政处罚，适用法律正确；3、我局作出行政处罚决定，符合法定程序。我方在处罚决定正式作出之前，对上诉人下发了《行政处罚告知书》，除告知拟对其处罚的内容外，同时告知了其陈述、申辩和要求听证的权利。上诉人提出申辩意见后，我局经过复核后作出行政政处罚决定。上诉人自2002年开始经营，违法行为一直持续至今而未终了，不存在超过追诉期的问题。故请求驳回上诉，维持原判。

各方当事人提交的证据材料均已随案移送本院。经庭审质证，各方当事人对对方提交的证据未提出新的质证意见。

一审根据本案有效证据认定的事实正确。

本院确认一审法院审判程序合法。

本院查明

二审庭审中，双方当事人围绕本案争议的焦点，即被上诉人作出的处罚决定事实是否清楚、程序是否合法展开辩论发言。上诉人建成商**司认为，其改变土地用途已经征得开发区管委会同意，所建设的是钢架结构，被上诉人未履行听证告知义务。被上诉人认为，上诉人与开发区管委会合同约定土地用途是工艺礼品市场，但其改为娱乐市场，且超过临时建筑批准期限未拆除，我局对其发出的告知书上已明确了一般告知和听证告知。

本院认为

本院本办人知不明架结构，并非混泥土浇灌，被上诉人对发区管委会同意，我认为，楚雄开发区规划局有权对辖区内违反城乡规划的行为进行查处。其经过调查核实，认为上诉人的行为违反了《云南省城镇临时建设和临时用地规划管理暂行办法》第九条关于“临时建设和临时用地的批准使用期限，不得超过两年。临时性房屋的层数不得超过一层，高度不得超过4米。......。”的规定，对上诉人作出的处罚事实清楚，送达上诉人的行政处罚告知书上已载明上诉人享有陈述、申辩和要求听证的权利，上诉人也提交了申辩书，被上诉人进行了复核，综合这些因素考量，上诉人已经清楚了告知内容，也行使了权利，故处罚程序并不违法。上诉人的上诉理由不成立，请求不予支持。

综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人楚**限责任公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年七月九日