高**与徐州**规划局行政许可二审行政判决书

审理经过

上诉人高**因诉被上诉人徐州市铜山区规划局规划行政许可一案，不服徐州市铜山区人民法院（2014）铜行初字第112号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年4月9日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年5月7日公开开庭审理了本案。上诉人高**及其委托代理人陈*、被上诉人徐州市铜山区规划局的委托代理人张**、杨*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经庭审举证质证认定，原告高**于1995年在同昌街120号建造二层楼屋，因35KV高压电线影响，限建房屋二层，并取得铜房权证铜山镇字第号《房屋所有权证》。2011年6月起，原告多次向被告徐州市铜山区规划局提出拆除旧楼翻建四层楼房的申请，被告均以原告翻建四层楼房不符合规划、且利害关系人未予同意为由，答复不予同意翻建四层楼房，建议原告按原面积原拆原建进行申请，但原告未予同意，并多次到有关部门反映情况。2012年3月12日，原告申请房屋安全鉴定。2012年3月21日，徐州**产管理局房屋安全科作出铜鉴6号鉴定意见：“部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情，构成局部危房”。2013年3月5日，原告以其房屋构成危房C级、且不够居住为由，向被告提出拆除原楼房扩建四层楼房的书面申请。2013年4月12日，被告作出《答复》，认为原告居住的商住楼距离北侧住宅楼12.5米，根据《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）等技术规范和《铜山区南京路沿线城市设计》等相关规划，原告商住楼应保持现状，如因房屋存在安全问题，按照原拆原建保持原有面积予以审批。2013年7月，原告根据被告要求提供了四层楼房设计图、测绘平面图、楼房效果图，四邻意见表仅有北邻商住楼住户白**未予签字。2013年11月19日，被告针对原告信访反映不同意拆扩建四层楼房问题，作出铜规字（2013）150号文件，要求原告与白**协商，待白**同意后，被告将按程序办理相关手续。此后，原告北邻商住楼的部分住户向铜山规划局反映情况，以原告拆扩建四层楼房影响采光为由，不同意原告拆扩建四层楼房。2014年1月26日，被告就原告拆扩建四层楼房召开四邻住户座谈会，协商扩建事宜，但仍有住户不同意原告拆扩建四层楼房。2014年8月5日，原告向徐州市铜山区人民政府申请行政复议，申请撤销铜山规划局作出的《答复》。铜山区人民政府于2014年10月27日作出铜府复决字（2014）17号行政复议决定书，维持了铜山规划局作出的《答复》。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第四十条的规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域的城乡规划管理工作”。“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物……和其他工程的，建设单位或个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门……申请办理建设工程规划许可证，……对符合控制性详细规划的建设项目和规划条件的，由城市、县人民政府规划主管部门……核发建设工程规划许可证”。被告铜山规划局作为本行政区域的城乡规划主管部门，依法具有对本行政规划区内进行的建筑工程是否符合规划予以行政许可的法定职责。《江苏省城乡规划条例》第二十四条规定：“鼓励开展城市设计。城市设计的技术规范，由省城乡规划主管部门制定。对城市、县人民政府所在地镇的中心区、重要功能地段、重点景观区域和主要街道两侧，城市、县人民政府城乡规划主管部门可以组织开展城市设计，用于引导城市建设。”江苏省住房和城乡建设厅颁发并于2010年7月1日实施的《江苏省城市设计编制导则》第6.2条规定：“总体规划阶段和控制性详细规划阶段的城市设计成果，作为城市总体规划、控制性详细规划的组成部分，统一报批和组织实施。城乡规划主管部门组织编制的独立城市设计，可以报城市人民政府批准后，指导城市建设。”因此，铜山区规划局根据《徐州市铜山城区总体规划》（2006-2020），制定的《铜山区南京路沿线城市设计》是铜山城区总体规划的组成部分，并经铜山区人民政府批复同意，应作为城乡建设和规划管理的依据。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第三款规定：“本法所称的规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。……。”根据《铜山区南京路沿线城市设计》的范围及附图，可以确认原告高**要求拆扩建四层楼房的位置在《铜山区南京路沿线城市设计》规划区范围之内。综上，原告高**要求拆扩建四层楼房的位置在《铜山区南京路沿线城市设计》规划范围之内，该处建筑物规划为二层楼房。因此，被告铜山规划局对原告高**要求拆扩建四层楼房的申请作出《答复》，不予规划行政许可，符合法律规定。原告高**主张《铜山区南京路沿线城市设计》仅是实景现状，不是行政规划，没有证据证实，本院不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》及《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）等相关法律法规、技术规范是规范城乡规划编制和实施管理的依据，被告根据相关法律法规、技术规范编制并经批准实施的《铜山区南京路沿线城市设计》，应是规划行政许可的依据，原告仅以其申请符合《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）3253条规定，主张撤销被告作出的《答复》，本院不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告高**请求撤销被告徐州市铜山区规划局作出的《关于丁全美等四户反映房屋质量问题要求拆扩建办理规划许可申请报告的答复》诉讼请求。案件受理费50元，由原告高**负担。

上诉人诉称

上诉人高**上诉称，原审判决错误。首先，上诉人具备城乡规划法规定的申请核发建设工程规划许可证的条件。上诉人申请对涉案房屋拆扩建至四层符合《徐州市铜山城区城市总体规划（2006-2020）》，亦符合《铜山区南京路沿线城市设计》中相关规划设计的文字说明。其次，上诉人将涉案房屋扩建至四层作为商用可以增加国家税收，可以美化城市形象，且不侵害他人的合法权益。再次，被上诉人于2013年11月19日作出的（2013）150号文件中表明其对上诉人不予审批扩建涉案房屋的依据是上诉人北侧的利害关系人不同意扩建，若同意即可办理相关手续。该文件否定了被诉答复行为，二者在内容上相互矛盾。第四，《铜山区南京路沿线城市设计》的规划图纸显示的上诉人涉案房屋为三层是现状而非规划，徐州市铜山区人民政府在《关于审批铜山区南京路沿线城市设计的报告》中未提及涉案房屋的楼层限高问题。因此，被上诉人以上诉人扩建房屋的申请不符合《铜山区南京路沿线城市设计》及规划图为由不予批准扩建是错误的。第五，《铜山区南京路沿线城市设计》不是规范性文件，不能作为被诉答复行为的依据使用，被诉答复行为违法。最后，一审判决证据认定不当，事实认定错误，且程序违法，有偏袒被上诉人之嫌。综上，请求法院撤销原审判决，并发回重审或者依法改判。

被上诉人辩称

被上诉人徐州市铜山区规划局辩称，被上诉人对上诉人的扩建请求必须严格依法审查，根据相关城市规划决定上诉人的扩建请求应否予以准许。现行《徐州市铜山城区总体规划》（2006-2020）和《铜山区南京路沿线城市设计》是经过有关部门批准并经过公告公示程序的，系合法有效的规划设计。在该规划设计中，上诉人的涉案房屋明确标注为二层，故上诉人要求扩建四层是违反此规划设计的。因此，被上诉人答复上诉人其扩建四层的请求不予许可。上诉人提出的上诉理由，不能对抗《徐州市铜山城区总体规划》、《铜山区南京路沿线城市设计》的法律效力。另一方面，上诉人混淆了“具体行政行为”的法律概念，被上诉人于2013年4月12日作出了涉案答复，该具体行政行为即已完成。上诉人提出的2013年7月之后被上诉人所做的其他工作与被诉答复行为不存在法律上的关联性，不能成为否定上诉人依法行政的理由。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决正确，请求法院驳回上诉，维持原判。

原审被告徐州市铜山区规划局向原审法院提交的证据、依据有：第一组证据：1、原告于2013年3月5日申请扩建四层楼房的申请书；2、铜山规划局于2013年4月12日作出的《答复》；3、铜山区人民政府于2014年10月27日作出的铜府复决（2014）17号行政复议决定书。第二组证据：1、《徐州市铜山城区总体规划》（2006-2020）；2、铜**常委会于2006年11月20日作出的铜人发（2006）16号“关于《铜山城区总体规划》（2006-2020）修编报告的批复”，决定批准《铜山城区总体规划》（2006-2020）；3、徐州市人民政府于2007年1月21日作出的徐**（2007）2号《市政府关于铜山城区总体规划的批复》，同意《铜山城区总体规划》（2006-2020）。第三组证据：1、《铜山区南京路沿线城市设计》；2、铜山区政府于2011年6月8日作出的铜政复（2011）40号“关于《铜山区南京路沿线城市设计》的批复”，同意《铜山区南京路沿线城市设计》的规划设计方案；3、《江苏省城市设计编制导则》。第四组证据：铜山规划局于2011年6月10日将《关于铜山区南京路沿线城市设计批后的公告》进行的公示。第五组证据：《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）。第六组证据：1、2012年10月10日，铜山规划局就高**等四户信访要求扩建四层楼房向区政府进行汇报材料（铜规字（2012）109号）；2、2013年1月6日，铜山规划局就高**等四户信访反映房屋质量问题要求拆扩建四层楼房向区政府进行汇报材料（铜规字（2013）09号）；3、2013年11月19日，铜山规划局就高**等四户信访反映房屋质量问题要求扩建四层楼房向区委办公室汇报材料（铜规字（2013）150号）；4、2014年4月10日，铜山规划局就高**等四户信访反映房屋质量问题要求扩建四层楼房向区机关党工委、区作风建设办公室汇报材料（铜规字（2014）41号）；5、高**等四户翻建商住楼座谈会签到簿、高**等四户拆扩建房屋利害关系人的意见、群众来访登记表。

原审原告高**向原审法院提交的证据有：1、铜房权证铜山镇字第号《房屋所有权证》；2、房屋安全鉴定报告；3、铜山区南京路沿线城市设计论证意见；4、铜山区《北京路沿线地块控制性详细规划及重点地段城市设计》；5、四邻签字证明复印件；6、《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）第3253条；7、韦**《房屋所有权证》；8、视听资料；9、铜**公司及赵**、王**的证明；10、原告房屋现状图及扩建四层楼房的设计图、测绘图、效果图；11、铜山规划局铜规字（2013）150号文件。

上述证据均已随案卷移送至本院。

二审庭审中，上诉人高凤锦提供的证据有：1、被上诉人工作人员短信回复一条，用以证明被上诉人对上诉人扩建申请的最终处理意见是上诉人须征得白**的同意才能批准扩建。2、行政复议文书送达回证两份，用以证明行政复议决定书将上诉人的邻居白**、韦**列为第三人，但此二人未参加行政复议，故白**对于上诉人涉案房屋的扩建是默许的。3、被上诉人发给上诉人的征求四邻意见表，用以证明上诉人扩建4层符合规划要求。4、《北京路沿线地块控制性详细规划的调整》（系打印件），用以证明前述规划已经实施。5、（2014）0126号《百姓办事零障碍工程群众投诉交办单》，用以证明被上诉人违反了苏**（2012）76号文件。6、被上诉人作出的《关于丁全美等四位同志反映房屋质量问题要求拆掉重建信访事项答复意见书》，用以证明《铜山新区南京路步行街规划》不具有真实性。

被上诉人质证认为，上诉人提供的证据1、证据3、证据4至证据6缺乏关联性，不能证明上诉人的主张。证据2的真实性无法确认，且与本案无关。

本院根据双方当事人的质证意见，结合案情认为，上诉人提供的证据1至证据6缺乏与本案的关联性，不能证明上诉人的相关主张，且被上诉人对此均有异议，故不属于二审新证据，本院对上诉人提供的证据不予采纳。

本院查明

本院经庭审质证、认证认为，原审判决对证据和事实的认定是正确的，予以确认。

本院认为

经双方当事人确认，本案的争议焦点为：1、被上诉人作出的《关于丁全美等四户反映房屋质量问题要求办理规划许可证申请报告的答复》是否合法；2、一审判决是否正确。

庭审中，双方当事人围绕本案争议焦点进行了辩论。上诉人高凤锦的辩论意见同一审辩论意见和上诉状意见并认为，涉案房屋为危房，必须扩建，其扩建并不影响后邻采光，是符合《北京路沿线地块控制性详细规划及重点地段城市设计》的，且该规划已经实施，被诉答复行为缺乏事实和法律依据，被上诉人存在同等情况不同等对待的违法行为等，请求法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人徐州市铜山区规划局的辩论意见同一审辩论意见和答辩状意见并认为，上诉人庭审中的诉讼观点针对的是相关规划的合理性及可变更性，此不属于本案的讨论范围，上诉人的观点和主张不能改变被诉行政行为的合法性，亦不能改变一审判决的正确性，请求驳回上诉，维持原判。

本院认为，首先，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。该法第四十条第一款、第二款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。据此，被上诉人徐州市铜山区规划局作为铜山区规划行政主管部门，具有对辖区建设规划区内的建设工程进行规划管理的法定职责。其次，根据《江苏省城乡规划条例》第二十四条、《江苏省城市设计编制导则》第6.2条的规定，《铜山区南京路沿线城市设计》是《徐州市铜山城区总体规划》（2006-2020）的组成部分，该城市设计业经徐州市铜山区人民政府批复同意并已实施，故其应当作为该规划区域内城市设计与规划管理的主要依据。再次，从本案的有效证据看，上诉人申请扩建的涉案房屋在《铜山区南京路沿线城市设计》的规划范围内，根据该城市设计的内容，涉案房屋明确规划为二层楼房，且上诉人在庭审中经指认表明对此并无异议，故上诉人申请涉案房屋扩建至四层不符合该城市设计的规划要求。上诉人关于该城市设计的内容为现状而非规划、其申请扩建符合规划要求的诉讼观点，缺乏相应的证据支持，本院不予认可。同时，因上诉人的涉案房屋不在《北京路沿线地块控制性详细规划及重点地段城市设计》的规划范围内，故其关于涉案房屋的扩建符合前述城市设计规划等诉讼观点，缺乏相应的依据，本院不予支持。最后，针对上诉人对涉案房屋扩建至四层的申请，被上诉人根据城乡规划法等相关法律法规、规划管理技术规范以及《铜山区南京路沿线城市设计》作出了涉案答复，对上诉人的扩建申请不予许可并说明了理由，即其扩建不符合现行规划，故该答复内容明确具体，基本符合城乡规划法等相关规定。上诉人关于被诉答复违法的诉讼观点，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。

综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元，由上诉人高**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月十八日